Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., I OSK 1279/15

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., I OSK 1279/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1361/14 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi L. B. na akt Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy mieszkaniowej z zasobu Gminy Miejskiej K. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1361/14 odrzucił skargę L. B. na akt Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy mieszkaniowej z zasobu Gminy Miejskiej K..

3 W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że w dniu 9 kwietnia 2014 r. L. B. złożyła wniosek do Urzędu Miasta K., o przyznanie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy K..

4 W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] (doręczonym dnia 21 lipca 2014 r.) Prezydent Miasta K. poinformował L.B., że wniosek o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy Miejskiej K. został rozpatrzony negatywnie, ponieważ nie można jej uznać za osobę o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych.

5 Organ wyjaśnił, iż zgodnie z § 54 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r., nr LVIII/795/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 9 listopada 2012 r. poz. 5817 ze zm.), za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane osoby posiadające jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.

6 Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wraz z byłym mężem L. B. jest w ½ części współwłaścicielką na prawach wspólności ustawowej nieruchomości położonej przy ul. [...] w K.. Ponadto prawomocnym wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. XI C 3894/11 Sąd Okręgowy w Krakowie Wydział XI Cywilny - Rodzinny przyznał jej prawo do wyłącznego użytkowania jednego pokoju, położonego na parterze przedmiotowego budynku.

7 W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] zawarto pouczenie o możliwości złożenia skargi na akt prawny z zakresu administracji publicznej wraz z informacją, że skarga powinna zostać poprzedzona czynnością określoną w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), tj. wezwaniem na piśmie Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa.

8 W dniu 22 lipca 2014 r. L. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższy akt. Skarżąca opisała swoją trudną sytuację rodzinną, materialną i mieszkaniową. W uzasadnieniu skargi zawarła sformułowanie "wzywam Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa żądam mieszkania żeby spokojnie żyć."

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołując się na treść art. 52 p.p.s.a. wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu winna wyczerpać tok instancji w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca otrzymała zaskarżony akt Prezydenta Miasta K. w dniu [...] lipca 2014 r., zaś skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa została złożona w dniu 22 lipca 2014 r.

10 W tej sytuacji Sąd uznał, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z uwagi na niewyczerpanie przysługujących stronie środków zaskarżenia. Wezwanie na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca zawarła bowiem dopiero w skardze, a nie przed jej wniesieniem.

11 Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła L. B., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

12 1. naruszenie prawa materialnego, zwłaszcza art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie pouczenia skarżącej przez organ administracji o obowiązku pisemnego wezwania tegoż organu do usunięcia naruszenia prawa, co spowodowało dopełnienie tego obowiązku przez skarżącą dopiero w skardze do Sądu;

13 2. naruszenie prawa materialnego a w szczególności § 54 ust. 1 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r. nr LVIII/795/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń, poprzez niezasadne uznanie, iż sytuacja faktyczna skarżącej nie uprawniania jej do ubiegania się o mieszkanie z zasobów Gminy Miejskiej K..

14 W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego dla pełnomocnika z urzędu, które nie zostały uiszczone ani w części ani w całości.

15 Skarżąca wskazała, iż nie zgadza się ze stwierdzeniem Sądu co do braku wezwania organu do usunięcia prawa, bowiem jak twierdzi, ustnie wyraziła swój sprzeciw negatywnemu rozstrzygnięciu przez organ administracji sprawy z jej wniosku. W tym czasie nikt z pracowników nie pouczył jej, iż musi jeszcze pisemnie wyrazić swoją wolę. Podniosła również, że nie została pisemnie pouczona o trybie wnoszenia środków odwoławczych, a jeśli nawet otrzymane pismo zawierało jakąś prawną formułę, to "na prawie się nie zna i zapis ten nie był dla niej zrozumiały ani czytelny". Powyższe narusza art. 9 k.p.a.

16 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

18 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W niniejszej sprawie występuje niedopuszczalność drogi sądowej z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego, a zatem skarga L. B. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

19 Przedmiotem skargi wniesionej przez L. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie było pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] informujące skarżącą o braku możliwości pozytywnego rozpoznania jej wniosku o przyznanie lokalu należącego do zasobów mieszkaniowych Gminy Miejskiej K. z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w uchwale Rady Miasta K. z dnia z dnia 10 października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń, tj. przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.

20 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe pisemne stanowisko organu nie mieści się w katalogu wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

21 Zaskarżony akt jest pismem informującym (czyli oświadczeniem woli należącym do sfery właścicielskiej) o tym, że skarżąca nie jest uprawniona do starania się o wynajem lokalu gminnego ze wskazanych w tym piśmie przyczyn. Pismo to nie nakłada zatem na skarżącą żadnych obowiązków ani nie przyznaje uprawnień, które wynikałyby z przepisów prawa, nie jest również aktem władczym z zakresu administracji publicznej. Stanowi jedynie wyjaśnienie skarżącej stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie zgłoszonego żądania, co nie jest równoznaczne z wydaniem rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie.

22 Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali mieszkalnych, w tym należących do mieszkaniowego zasobu gminy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) należą do materii prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 150), która w art. 4 ust. 1 i 2 przewiduje, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W tym trybie – na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. - podjęta została uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r., nr LVIII/795/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń, w oparciu o którą organ zajął swoje stanowisko w sprawie wniosku skarżącej o przydział lokalu. Uchwała ta, mająca charakter aktu prawa miejscowego, podlega regulacjom administracyjnoprawnym, a co za tym idzie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, o czym skarżąca została szczegółowo pouczona w zaskarżonym piśmie z dnia [...] lipca 2014 r.

23 Powołana uchwała określająca tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy wyodrębnia dwa etapy procedury zmierzającej do umownego nawiązania stosunku najmu lokalu. W pierwszym etapie przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy realizuje zadanie, wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. Organ ustala, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania skutkuje umieszczeniem kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. Najczęściej organ podejmuje w tym zakresie stosowną uchwałę lub zarządzenie. Kolejnym etapem procedury mającej już stricte cywilistyczny charakter jest nawiązanie stosunku najmu lokalu z osobą zakwalifikowaną. W tym miejscu należy przywołać uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz. 90), gdzie wyraźnie wskazano, iż tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych.

24 W rozpoznawanej sprawie zaskarżone pismo nie obejmowało zakwalifikowania/odmowy zakwalifikowania skarżącej do zawarcia umowy najmu. Stanowiło jedynie informację o tym, z jakich przyczyn skarżącej nie przysługuje pomoc mieszkaniowa z zasobu gminy, co jak wywiedziono wyżej, wyłącza kognicję sądu administracyjnego i prowadzi do odrzucenia skargi na rzeczone pismo po myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

25 W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

26 Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy.

27 Żądanie organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, również nie mogło odnieść skutku, gdyż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują tę kwestię, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).