Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2013 r., I OSK 1220/12

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2013 r., I OSK 1220/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. i T. małżonków R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 549/11 w sprawie ze skargi H. i T. małżonków R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów postanawia: odrzucić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 549/11 oddalił skargę H. i T. małżonków R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów.

3 Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

4 Starosta Puławski decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina Ż., polegającej na wykreśleniu użytku o symbolu W (rów) o powierzchni [...]ha oraz o zmianie powierzchni konturów R-V, BrR-V i BrR-VI w działce nr [...].

5 W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że T. R. zwrócił się z zapytaniem, na jakiej podstawie w działce nr [...] dopisany został użytek W - [...]ha, co spowodowało konieczność dokonania analizy dokumentacji geodezyjnej zgromadzonej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym Starostwa Powiatowego w Puławach. Po przeprowadzonej analizie dokumentacji geodezyjnej stwierdzono, że wpisanie użytku gruntowego o symbolu W i powierzchni [...]ha nastąpiło w 1982 r. podczas przyłączania do gruntów obrębu [...] terenów zajętych przez Lasy Państwowe Nadleśnictwa P. i był to wpis błędny. Od założenia ewidencji gruntów w roku 1960 do roku 1982 użytek ten nie występował w działce [...].

6 Po rozpatrzeniu odwołania H. R. i T. R., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchylił decyzję Starosty Puławskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na przeprowadzenie postępowania bez udziału stron.

7 Starosta Puławski, po ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, decyzją z dnia [...] października 2009 r. dokonał zmiany powierzchni użytków w działce nr [...]: R-V z [...]ha na [...]ha, BrR-V z [...]ha na [...]ha, BrR-VI z [...] na [...]ha i wykreślił użytek oznaczony symbolem W (rów) o powierzchni [...]ha. Organ stwierdził również, że wpisanie w działce nr [...] rowu jako użytku było błędne i niezgodne z dokumentami. Organ wyjaśnił, że zbadano następujące dokumenty: plan scaleniowy wsi Ż. z 1938 r., protokół graniczny nr 2 z dnia 5 lutego 1962 r. z ustalenia przebiegu granic Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ż., protokół graniczny nr 3 z dnia 10 sierpnia 1972 r. z ustalenia przebiegu granic Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ż. uroczyska D. i arkusze zbiorcze szkiców przebiegu granic z obliczenia powierzchni działek Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ż. ze współrzędnych.

8 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Puławskiego z dnia [...] października 2009 r.

9 Wyrokiem z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt. III SA/Lu 140/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2010r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzje I i II instancji nie wyjaśniają wszystkich okoliczności faktycznych sprawy zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. Sąd zobowiązał organ do przeanalizowania akt uwłaszczeniowych działki nr [...] w celu ustalenia, czy istnieje sprzeczność w opisie działki [...] i sąsiadujących z nią działek będących we władaniu Lasów Państwowych oraz czy ta sprzeczność jest następstwem dających się wskazać błędów, czy niedokładności przy wprowadzeniu zmian w roku 1982.

10 Ponownie rozpatrując sprawę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Puławskiego z dnia [...] października 2009 r.

11 W uzasadnieniu decyzji wskazano, że po przeprowadzeniu ponownie postępowania odwoławczego ustalono, że mapy scaleniowe z Archiwum Państwowego w Lublinie jednoznacznie wskazują, że granice wsi Ż. biegną wewnętrznym brzegiem rowu, a więc rów nie należał do gruntów rolnych scalanej wsi. Wskazano, że dodatkowymi dokumentami w sprawie granicy wsi Ż. z Lasami Państwowymi Nadleśnictwa Ż. są protokoły graniczne ustalenia tych granic sporządzone w latach 1962 i 1972 oraz załączone do tych protokołów szkice przebiegu granic.

12 Organ podał, że przy zakładaniu ewidencji gruntów w latach 1960-1963 w rejestrze gruntów figurowała działka nr [...] o powierzchni [...]ha. W czasie uwłaszczeń działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], [...], [...] i [...]. Z podziału działki nr [...] sporządzony został w dniu 16 października 1972 r. szkic polowy, z którego wynika bezsprzecznie, że rów nie był włączony do działki nr [...] ani do działki nr [...]. Ponadto z obliczeń powierzchni działki nr [...] oraz rejestru gruntów sporządzonego w czerwcu 1973 r. wynika, że w działce [...] o powierzchni [...]ha wykazane zostały następujące użytki i klasy gruntów: R-IVb - [...]ha, R-V - [...]ha i R-VI - [...]ha - łącznie [...]ha. Użytku o symbolu W (rów) nie wykazano w działce nr [...], a więc rów nie należał do tej działki.

13 Organ odwoławczy uznał, że z protokołu ustalenia granic wsi Ż. z Lasami Państwowymi Nadleśnictwa Ż. sporządzonego w dniu 29 lipca 1972 r. jednoznacznie wynika, że rów należy do kompleksu lasów, a nie do wsi Ż. W ocenie organu, w dokumentach sporządzonych w tym samym roku 1972, zarówno przy uwłaszczeniach jak i w protokole ustalenia granic lasów nie było sprzeczności, co do przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a przyległą działką nr [...] będącą w zarządzie Lasów Państwowych.

14 W roku 1982, przy odnawianiu ewidencji gruntów obrębu Ż., dołączano do działek rowy przyległe, niestanowiące własności Skarbu Państwa. Przy sporządzaniu tej dokumentacji omyłkowo zmieniono użytki w działce [...] wpisując między innymi użytek gruntowy o symbolu W (rów) o powierzchni [...]ha, mimo iż przyległy do działki rów był własnością Skarbu Państwa i pozostawał w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ż. W czasie aktualizacji użytków w działce [...] wykazano następujące użytki i klasy: R-IVb - [...]ha, R-V- [...]ha, R-VI - [...]ha, LsV - [...]ha i W - [...]ha o łącznej powierzchni [...]ha. Powierzchnia działki nr [...] nie uległa zmianie w roku 1982, tak więc nie dołączono rowu do tej działki, a jedynie błędnie zmieniono użytki i wykazano je w rejestrze gruntów obrębu [...]. Błąd ten nie został zauważony przez pracownika Urzędu Gminy w Ż., który przyjmował dokumentację ewidencyjną po przeprowadzonej aktualizacji tego obrębu. Dlatego też w akcie notarialnym zakupu działki przez małż. R. znalazła się informacja, że działka nr [...] jest zabudowaną działką gruntu ornego, rowu i lasu. Organ wyjaśnił również, że rów nie został dołączony do działki nr [...], ponieważ jej powierzchnia musiałaby się wówczas zwiększyć o [...]ha, tj. o powierzchnię rowu, a takiej zmiany nie odnotowano. W tym wypadku należało więc wydać - na podstawie § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - decyzję prostującą błędne wpisy co do użytków rolnych.

15 Wyjaśniając wątpliwości dotyczące wykazywania powierzchni działek oraz użytków w księgach wieczystych, organ odwoławczy stwierdził, że w dziale pierwszym księgi wieczystej ujawniane są dane zawarte w operacie ewidencji gruntów i budynków. W przypadku stwierdzenia niezgodności wpisu w księdze z danymi ewidencyjnymi, na wniosek właściciela nieruchomości lub z urzędu dokonuje się sprostowania danych w dziale pierwszym księgi wieczystej na podstawie danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów, a nie odwrotnie.

16 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. i T. R. podnieśli zarzuty naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., art. 46 i 64 Konstytucji RP, przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ drugiej instancji, na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie III SA/Lu 140/10 decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] lutego 2010 r. Organ był zatem związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powołanym wyroku.

18 Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji zastosował się do wytycznych Sądu i uzupełnił postępowanie dowodowe, zwracając się do Starosty Puławskiego o dostarczenie dokumentów wskazanych w wyroku Sądu.

19 Stanowisko organu, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie jest prawidłowe. Z dokumentacji geodezyjnej zgromadzonej w sprawie wynika, że rów o powierzchni [...]ha, przylegający do działki nr [...], stanowiącej własność skarżących, dopiero w 1982 r. uwidoczniony został jako należący do działki nr [...] i to w sytuacji, gdy nie doszło do jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego, pozwalającej na zmianę wpisu w ewidencji gruntów w tym zakresie. W żadnych dokumentach wcześniejszych dotyczących działki nr [...] nie występował rów o powierzchni [...]ha. W szczególności do zaliczenia rowu do działki nr [...] nie dają podstawy akta uwłaszczeniowe, dołączone przez organ drugiej instancji. Z dokumentów uwłaszczeniowych nie wynika bowiem, by w skład nowo powstałej działki [...], wydzielonej z większej działki o numerze [...] wszedł rów o pow. [...]ha.

20 Wykazanie rowu w działce nr [...] było ewidentnym błędem osoby sporządzającej w 1982 r. operat gruntowy i dokonującej obliczenia powierzchni działek oraz konturów użytków i klas gruntów. Błędna była tym samym zmiana w ewidencji polegająca na wpisaniu rowu jako należącego do działki nr [...]. Słusznie zatem uznały organy, że błędny wpis, nie znajdujący potwierdzenia w dokumentach, podlega skorygowaniu przez wykreślenie użytku o symbolu W.

21 Prawidłowe jest także, w ocenie Sądu I instancji, stanowisko organów, że zmianie podlegają również wpisy dotyczące wielkości pozostałych użytków w działce nr [...].

22 Odnosząc się do zarzutu skarżących, że decyzja narusza art. 46 i 64 Konstytucji RP wyjaśniono, że aktualizacja operatu ewidencyjnego nie prowadzi do zmiany stanu prawnego. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny ustalony w innym trybie lub przez inne organy. Zaskarżona decyzja nie zmienia więc stanu prawnego nieruchomości, wprowadza jedynie zmiany w ewidencji gruntów, mające na celu sprostowanie błędów i aktualizację wpisów. Organ nie mógł dokonać rozgraniczenia działki nr [...] z działkami przyległymi.

23 Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli H. R. i T. R., zaskarżając orzeczenie na podstawie art. 173 i art. 176 "kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.)".

24 Wnoszący skargę kasacyjną zarzucili (na podstawie "art. 174 (5) k.p.a.") wyrokowi Sądu I instancji:

25 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, w tym zwłaszcza art. 46 i 47 Konstytucji RP i ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne i przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków;

26 2) art. 7, 8 i art. 107 k.p.a. oraz sanację zaskarżonym wyrokiem naruszonych w poprzednim toku postępowania przepisów art. 2, art. 3 § 1, art. 50, art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", a które to uchybienia przepisów postępowania miały wpływ na treść prawomocnego orzeczenia Sądu podlegającego zaskarżeniu w trybie nadzwyczajnym.

27 W oparciu o te zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji organu I i II instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

28 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna, jako środek odwoławczy od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku i postanowienia kończącego postępowanie, jest niezwykle sformalizowanym środkiem prawnym, dlatego ustawodawca wprowadził w art. 175 P.p.s.a., przymus sporządzenia tego środka przez osoby dysponujące fachową wiedzą prawniczą, co ma zapewnić odpowiedni poziom skargi kasacyjnej. Zgodnie z art.176 P.p.s.a. skarga kasacyjna oprócz wymagań przepisanych dla pisma w postępowaniu sądowym powinna dodatkowo zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że o ile braki formalne przewidziane dla pisma procesowego w przypadku niezachowania wymagań w tym zakresie podlegają usunięciu w trybie art. 49 § 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a., o tyle niespełnienie w skardze kasacyjnej drugiej grupy wymagań odnoszących się wyłącznie do tego środka nie podlega sanacji, jako że są to braki o charakterze materialnym, nieusuwalnym, a skarga kasacyjna podlega odrzuceniu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt FSK 209/04 – ONSAiWSA 2004 r. z. 1, poz. 13, z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 173/12 – Lex nr 1116295 i z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1043/11 – Lex nr 1120571).

29 W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną właściwie oznaczył zaskarżony wyrok i wskazał zakres zaskarżenia, zawarł również żądanie uchylenia orzeczenia oraz decyzji organu I i II instancji. Analiza treści skargi kasacyjnej wskazuje jednak, że jej autor nie przytoczył podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy zaś rozumieć dokładne wskazanie podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. z wyraźnym określeniem przepisów w ramach zgłoszonej podstawy, które zdaniem sporządzającego skargę zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny wydający zaskarżone orzeczenie. Stosownie do powołanego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych z rozwinięciem zarzutów i przedstawieniem rzeczowej argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ma niezwykle istotne znaczenie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zatem precyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych, co umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w tak zakreślonych granicach ustosunkowanie się do ich zasadności.

30 Nieprawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych z przytoczeniem przepisów, które naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie czyni skargę kasacyjną wniesioną przez H. R. i T. R. niedopuszczalną. W szczególności niezrozumiałe jest powoływanie się na art. 173 i art. 176 k.p.a. tj. na uchylone przepisy szczególne kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach ubezpieczeń społecznych. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono "na podstawie art. 174 (5) k.p.a." naruszenie prawa materialnego bez wskazania konkretnych przepisów. W skardze kasacyjnej należy powołać, który przepis (artykuł, ustęp, paragraf, punkt) Sąd naruszył i w jaki sposób. Pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną nie wskazał, który to przepis prawa materialnego został naruszony. Ogólnie sformułowany zarzut naruszenia "ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne i przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków" w powiązaniu z art. 46 oraz art. 47 Konstytucji RP jest niewystarczający. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala w sposób nie budzący wątpliwości na odczytanie intencji wnoszących skargę kasacyjną w tym zakresie. Warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych nie jest zaś spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, które konkretnie przepisy miał na uwadze autor skargi kasacyjnej.

31 Nieprawidłowo sformułowany jest także zarzut naruszenia przepisów procesowych. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lecz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej zostały co prawda powołane przepisy dotyczące postępowania sądowego jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł związku przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnoszących się do drogi sądowej (art. 2 P.p.s.a.), zakresu działania sądów administracyjnych (art. 3 § 1 P.p.s.a.), legitymacji do wniesienia skargi (art. 50 P.p.s.a.), obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 P.p.s.a.) oraz terminu do wniesienia skargi (art. 53 P.p.s.a.) z rozpoznawaną sprawą a pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną w uzasadnieniu nie przeprowadził w tym zakresie stosownej argumentacji.

32 Wyżej wymienione braki w zakresie konstrukcyjnych elementów skargi kasacyjnej powodują, że podlega ona odrzuceniu.

33 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 i art. 176 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.