Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., I OSK 1180/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., I OSK 1180/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. i K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2293/14 w sprawie ze skargi J. P. i K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. P. i K. P. solidarnie kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2293/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.P. i K.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku.

3 Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Prezydent [...] pismem z dnia 12 listopada 2009 r., adresowanym do małżonków J. i K. P., wypowiedział ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2009 r. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego ½ części gruntu położonego w W. przy ul. [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 374 m² oraz ustalił nową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na kwotę 10.795,94 zł.

5 W dniu 27 listopada 2013 r. J. i K. P. - reprezentowani przez adw. P. J., wystąpili o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części gruntu położonego w W. przy ul. [...] (działka ew. nr [...] ) jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W uzasadnieniu podano, że wypowiedzenie nie zostało skutecznie doręczone wnioskodawcom, albowiem zostało skierowane pod niewłaściwy adres (nie zamieszkiwali pod tym adresem).

6 W odpowiedzi na wniosek Prezydent [...] pismem z dnia 4 kwietnia 2014 r. poinformował Kolegium, że współużytkownicy wieczyści mieli stały meldunek na ul. [...] (akt notarialny z dnia [...] maja 2006 r.) i pod ten adres zostało wysłane wypowiedzenie, które mimo dwukrotnego awizowania nie zostało odebrane przez adresatów i w dniu 18 grudnia 2009 r. zostało zwrócone nadawcy. Ponadto użytkownicy wieczyści nie poinformowali organu o zmianie miejsca zamieszkania, ani nie wskazali innego adresu do przesyłania korespondencji.

7 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzeczeniem z dnia [...] maja 2014 r., odmówiło przywrócenia terminu na złożenie wniosku o ustalenie, że wypowiedzenie z dnia 12 listopada 2009 r. przez Prezydenta [...] dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 0,4130 części gruntu położonego w W. przy ul. [...], stanowiącego działkę ew. nr [...], jest nieuzasadnione albo uzasadnione w innej wysokości. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek skarżących nie może być zasadny, albowiem do uchybienia terminu doszło z winy wnioskodawców, którzy nie zadbali aby w aktach sprawy znalazł się ich aktualny adres do korespondencji.

8 Na powyższe orzeczenie skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

9 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

10 Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a przy tym jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

11 W przedmiotowej sprawie Kolegium odmówiło skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia wniosku wywodząc, że wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste zostało skutecznie doręczone skarżącym w dniu 18 stycznia 2010 r. Doręczenie nastąpiło trybie art. 44 k.p.a., czyli tzw. doręczenia zastępczego, na adres skarżących znajdujący się w aktach sprawy.

12 W ocenie Sądu, stanowisko Kolegium w świetle obowiązujących przepisów prawa i zgromadzonego materiału dowodowego jest prawidłowe. Zgodnie z art. 44 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. (doręczenie do rąk adresata) i 43 k.p.a. (doręczenie zastępcze) pismo przechowuje się na poczcie lub składa się na okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy (§ 1), a zawiadomienie o tym wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Konieczne jest także - w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni, o którym mowa wyżej - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Omawiane uregulowanie pozwala więc na przyjęcie fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, mimo że faktycznie pismo do adresata nie dotarło.

13 W tej sprawie przesyłka zawierająca wypowiedzenie opłaty była dwukrotnie awizowana (25 listopada 2009 r. i 2 grudnia 2009 r.) i wróciła do Urzędu [...] jako niepodjęta w terminie.

14 Powyższy sposób doręczenia mógł być skuteczny jedynie w sytuacji skierowania przesyłki na aktualny posiadany przez organ adres zamieszkania strony postępowania. W ocenie Sądu I instancji, tak też się stało. Jak wynika z analizy dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy, pismo Prezydenta [...] z dnia 12 listopada 2009 r., wypowiadające dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego spornej nieruchomości gruntowej zostało wysłane do skarżących na adres: [...] W. ul. [...]. Był to jedyny adres zamieszkania skarżących i wynikał z aktu notarialnego zakupu przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] maja 2006 r. (Rep. A nr [...]).

15 Wobec powyższego zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze skarżącymi, iż pismo Prezydenta [...] z dnia 12 listopada 2009 r. nie zostało wysłane na aktualny adres, gdyż w aktach administracyjnych brak jest stosownego powiadomienia o zmianie adresu oraz pisma wskazującego nowy adres skarżących. Należy podkreślić, że obowiązek powiadomienia organu o każdej zmianie adresu wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 41 § 1 k.p.a.). W razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowy adres ma skutek prawny (art. 41 § 2 k.p.a.). Dalej Sąd wskazał, że skarżący nie wskazali organowi I instancji innego adresu do korespondencji niż ten wynikający z aktu notarialnego zakupu nieruchomości z dnia [...] maja 2006 r. Zrobili to dopiero we wniosku o przywrócenie terminu.

16 Powyższe oznacza, zdaniem Sądu, że podzielić należało stanowisko Kolegium, że doręczenie wypowiedzenia było skuteczne, wobec obojga skarżących, a strona skarżąca w sposób skuteczny nie podważyła sposobu doręczenia jej przedmiotowej przesyłki. Organy administracji publicznej nie mają obowiązku prawnego badać z urzędu, czy adres strony zawarty w aktach sprawy jest aktualny, czy też nie. Użytkownik wieczysty powinien sam zadbać o to, aby urząd posiadał jego aktualny adres do korespondencji.

17 Reasumując Sąd uznał, że organ administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie naruszył prawa oceniając, że strona skarżąca nie uprawdopodobniła, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku w sprawie wypowiedzenia opłaty za użytkowanie wieczyste. Brak zatem było podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej i przywrócenia jej terminu do złożenia wniosku.

18 Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodzili się i wywiedli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucili - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") naruszenie:

19 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowienia organu II instancji pomimo, iż postanowienie organu II instancji zostało wydane bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym z pominięciem wyjaśnienia, czy skarżący, w okresie, w którym zostało do nich skierowane pismo Prezydenta [...] z dnia 12 listopada 2009 r. zamieszkiwali pod adresem: ul. [...], [...] W., i w konsekwencji niewyjaśnienie skuteczności doręczenia skarżącym ww. pisma;

20 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1, 59 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej, jako: "u.g.n."), polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowienia organu II instancji pomimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji przepisów art. 58 § 1, 59 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 ust. 2 u.g.n.

21 Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

22 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji przychylając się do stanowiska organu nie dostrzegł, że możliwość przyjęcia domniemania doręczenia na podstawie art. 44 k.p.a. dotyczy tylko takiej sytuacji, w której pismo zostało skierowane na prawidłowy adres miejsca zamieszkania adresata. Z kolei przedstawione przez skarżący dowody potwierdzają, że adres pod który wysłano pismo z dnia 12 listopada 2009 r. nie jest i nie był w momencie próby doręczenia, miejscem zamieszkania skarżących. Organ nie przeprowadził dowodu z zeznań świadka na tę okoliczność. Skierowanie pisma na adres niebędący miejscem zamieszkania skarżących skutkowało brakiem możliwości powzięcia przez nich wiedzy o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym. W konsekwencji taka sytuacja usuwa fikcję doręczenia wskazaną w art. 44 k.p.a.

23 Co więcej, w ocenie skarżących dla oceny prawidłowości doręczenia pisma nie może mieć znaczenia okoliczność, że skarżący nie poinformowali organu o zmianie adresu. Pismo z dnia 12 listopada 2009 r. było bowiem pierwszym pismem skierowanym do skarżących w tym postępowaniu. Wynikający z art. 41 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadamiania organu o każdej zmianie adresu nie dotyczy okresu przed wszczęciem postępowania.

24 Mając powyższe na względzie, skarżący wskazali, że nie doszło do skutecznego doręczenia im pisma z dnia 12 listopada 2009 r., zgodnie z art. 44 k.p.a., co uzasadniało przywrócenie skarżącym terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, a czego nie dostrzegł Sąd I instancji.

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

26 Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

27 W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwu fazach. W pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. W postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym stosuje się - na podstawie art. 78 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami - odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń.

28 Ustawodawca zatem w art. 79 ust. 7 ww. ustawy wymienił enumeratywne rodzaje przepisów k.p.a., które mają odpowiednie zastosowanie w tym szczególnym postępowaniu przed organem administracji publicznej. Jeśliby bowiem ustawodawca zamierzał, by w tym postępowaniu stosowano generalnie kodeks postępowania administracyjnego to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Podanie grup przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które znajdą odpowiednie zastosowanie w postępowaniu samorządowego kolegium odwoławczego, prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią listę zamkniętą. Powyższe potwierdza także szczególna regulacja zawarta w art. 78 ust. 1 zd. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której ustawodawca zaznaczył by do doręczenia wypowiedzenia stosowano (wprost) przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

29 Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 41 § 1 i 2 k.p.a., w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu (w tym adresu elektronicznego). W razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Z powyższego wynika, że organ administracji publicznej nie jest obowiązany badać z urzędu, czy znany mu adres strony jest adresem aktualnym. Przepis art. 41 § 2 k.p.a. ustanawia domniemanie prawidłowości doręczenia pod dotychczasowym adresem, jeżeli strona, jej przedstawiciel lub pełnomocnik zaniedbali obowiązek zawiadomienia organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o zmianie adresu zaszłej w toku postępowania.

30 Uszło jednak uwadze organu, jak i Sądu I instancji, że obowiązek zawiadomienia o każdorazowej zmianie adresu, ciąży na stronie w toku prowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2379/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 836/13). Wszczynając postępowanie to organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić adres do doręczeń (np. na podstawie aktów stanu cywilnego, ewidencji gruntów, itp.) oraz pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 k.p.a. W przypadku, gdy tego nie uczyni, nie może zastosować skutków prawnych z powołanego przepisu. Z kolei strona nie ma obowiązku powiadamiania wszystkich, potencjalnych organów administracji publicznej, przed którymi być może w przyszłości mogą toczyć się jakieś postępowania administracyjne, o zmianie swojego adresu.

31 Dodatkowo, wyjaśnić także należy, iż w tej sprawie, uchybienie art. 40 k.p.a. przez organ, polegające na zaadresowaniu przesyłki na obojga małżonków wspólnie, zamiast do każdego z nich osobno, pociągnęło za sobą ewidentnie negatywne skutki dla małżonków i w związku z tym może być zakwalifikowane jako naruszenie mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

32 Jak wynika z akt sprawy, Prezydent [...] pismem z dnia 12 listopada 2009 r., wypowiedział ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2009 r. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w przedmiotowej nieruchomości oraz ustalił nową wysokość tej opłaty. Organ skierował w 2009 r. jedną przesyłkę do obojga małżonków i uczynił to na adres podany w akcie notarialnym z 2006 r., a więc na adres aktualny w 2006 r. Przesyłka jako podwójnie awizowana wróciła do nadawcy z adnotacją poczty "zwrot - nie podjęto w terminie". Przesyłka ta stanowiła pierwszą korespondencję organu w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Organ nie podjął jednak żadnych czynności wyjaśniających czy osoby zainteresowane nadal zamieszkują pod tym adresem, a ograniczył się do uznania prawidłowości doręczenia przesyłki na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. w związku z art. 41 § 1 i 2 k.p.a.

33 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie wobec wad w doręczeniu wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w przedmiotowej nieruchomości, nie można mówić o skutecznym doręczeniu, zatem termin, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, nie otworzył się, zatem nie zaczął biec, a wobec tego nie można mówić o uchybieniu terminu do złożenia wniosku.

34 Te wszystkie okoliczności organ winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

35 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.