Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2019 r., I OSK 1169/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2019 r., I OSK 1169/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego D.M. po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] J.K. skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 981/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 981/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w § 3, w części obejmującej wyrażenie "oraz w soboty w godzinach od 9:00 do 13:00".

3 Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

4 Rada Miasta Z., dalej jako "Rada Miasta", uchwałą z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz wysokości opłat pobieranych z tego tytułu na terenie Miasta Z. (Dz.Urz. Woj. [...]), wydaną na podstawie przepisów: art. 13b ust. 3 i 4, art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), dalej jako "u.d.p.", art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", w § 3 ustaliła, że "Opłata pobierana będzie z góry w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 9.00 do 17.00, oraz w soboty w godzinach od 9.00 do 13.00 w systemie samoobsługowym za pomocą parkomatów."

5 Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Z., dalej jako "Prokurator", w zakresie postanowień zawartych w § 3 w części obejmującej wyrażenie "oraz w soboty w godzinach od 9.00 do 13.00". Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.), daleJ jako "rozporządzenie", poprzez wykroczenie poza delegację ustawową zawartą w art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. i uchwalenie prawa pobierania opłat w strefie płatnego parkowania w soboty, podczas gdy kompetencja ta nie została udzielona organowi stanowiącemu Gminy. Podnosząc powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień zawartych w części obejmującej wyrażenie "oraz w soboty w godzinach od 9.00 do 13.00", jako naruszających w sposób istotny prawo.

6 W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądowe, podano m. in., że obecnie są dwie kategorie dni wolnych od pracy: te, które wynikają z ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 90 ze zm.), dalej jako "u.d.w.p." oraz te, które wynikają z ustawowej zasady pięciodniowego tygodnia pracy. Pięciodniowy tydzień pracy ma charakter ustawowy i powszechny, a w praktyce dniem wolnym od pracy, ustalonym w rozkładach pracy, jest z reguły sobota.

7 W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że w ustawodawstwie brak jest legalnej definicji "dni roboczych", dlatego pojęcie to należy ustalać w oparciu o ustawową kategorię dni wolnych od pracy. Zamknięty katalog tych dni został zawarty w u.d.w.p. i obejmuje on niedziele oraz święta tam wymienione. Z tego wynika, że sobota nie została uznana za dzień ustawowo wolny od pracy.

8 W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, dalej również jako "WSA", wskazał na art. 13b ust. 1 i 2 u.d.p. oraz podniósł, iż nie jest sporny fakt spełnienia drugiej z przesłanek uzasadniających ustalenie strefy płatnego parkowania, czyli przesłanki uzasadniającej lokalizację strefy w miejscu charakteryzującym się znacznym, deficytem miejsc parkingowych. Zaznaczył, że problem sprowadza się natomiast do wykładni "dni roboczych" w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p. W tym miejscu Sąd I instancji zaznaczył, że podziela argumentację NSA wyrażoną w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 3507/15.

9 Następnie WSA wskazał na treść art. 94 Konstytucji RP informując, że zaskarżona uchwała wymaga zaliczenia jej do aktów prawa miejscowego, którego adresatami są wszystkie osoby fizyczne i podmioty gospodarcze, korzystające z możliwości parkowania w strefie. Jego zdaniem należy przy tym wykluczyć przyjętą przez organ administracji koncepcję wykładni a contrario przepisu art. 1 u.d.w.p., gdyż upoważnienie ustawowe do ustanowienia aktu prawa miejscowego musi być wyraźne, a zatem nie może opierać się na domniemaniu, czy wykładni rozszerzającej. Sąd ten zaznaczył, że u.p.w.d. zawiera jedynie regulację odnoszącą się do dni wolnych od pracy, nie zawiera natomiast regulacji związanych z czasem pracy, rozkładem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasad udzielania takich dni przez pracodawców. Wyklucza to możliwość wnioskowania a contrario oraz przyjęcia, że z samego faktu nieujęcia w omawianym katalogu sobót, ustawa wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby do sprzeczności z pozostałym ustawodawstwem regulującym czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI, rozdziału II, ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 1666 ze zm.), dalej jako "k.p.".

10 Sąd I instancji wskazał również na uchwałę z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, NSA oraz uchwałę NSA z dnia 25 czerwca 2001 r., FPS 7/00. Na ich podstawie podnióSł, że wyróżnić można dwie kategorie dni wolnych od pracy: te, które wynikają z u.d.w.p., oraz te, które wynikają z ustawowej zasady pięciodniowego tygodnia pracy. Pięciodniowy tydzień pracy ma charakter ustawowy i powszechny, a w praktyce dniem wolnym od pracy, ustalonym w rozkładach pracy, jest z reguły sobota. Następnie zaznaczył, że podziela stanowisko zgodnie z którym skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", to należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa - prawa administracyjnego, w tym na gruncie u.d.p. Reasumując WSA uznał, że wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p., wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który by zapewniał bezpieczeństwo prawne, a zatem, aby wykładnia tego przepisu nie prowadziła do niejednolitej wykładni takich samych pojęć w ramach administracyjnego prawa materialnego oraz procesowego.

11 Dodatkowo WSA wskazał, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem jej braku. W przedmiotowej sprawie brak było podstaw, by Rada Miasta przyjmowała wykładnię prowadzącą do rozszerzenia obciążeń publicznoprawnych wobec adresatów kwestionowanej regulacji. WSA zauważył, że Rada Miasta w kwestionowanym § 3 także wyraźnie odróżniła "dni robocze od poniedziałku do piątku" oraz soboty, umieszczone poza katalogiem "dni roboczych".

12 Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. WSA uznał, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa.

13 Wobec powyższych WSA stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w § 3 w części obejmującej wyrażenie "oraz w soboty w godzinach od 9:00 do 13:00". W jego ocenie zaskarżona uchwała w tym zakresie została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 13b ust. 1 i 3 - 4 u.d.p. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP.

14 Sąd I instancji zaznaczył przy tym, iż nie mógł godzić się z tezą skargi, że istotne naruszenie prawa wynika z naruszenia Zasad techniki prawodawczej, gdyż wskazują one jedynie jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych, nie służą natomiast ocenie ważności obowiązującego prawa.

15 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miejska, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie błędnej wykładni, przez przyjęcie że zgodnie z art. 13 b ust. 1 u.d.p. użyte pojęcie "dni robocze" dotyczy także soboty.

16 Wobec powyższego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach.

17 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że powołując uchwałę 7 sędziów Sąd I instancji pominął fakt, że uchwała ta dotyczyła zagadnienia procesowego dotyczącego zaliczenia soboty do dnia równorzędnego z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

20 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

21 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

22 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

23 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

24 Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do zanegowania stanowiska Sądu I instancji, że sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.). Kwestia ta nie jest w powołanej ustawie wprost uregulowana. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest już pogląd o braku podstaw do zaliczenia soboty do dni roboczych w rozumieniu art. 13b ust. 1. Zwrócić należy uwagę na to, że w systemie prawa polskiego funkcjonuje pojęcie dni ustawowo wolnych od pracy. Są one wymienione w art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90, ze zm.). Przepis ten nie wymienia sobót jako dni wolnych od pracy. Od razu trzeba podkreślić, że definiowanie dni wolnych od pracy jest unormowaniem dopełniającym przepisy prawa pracy w zakresie czasu pracy. Jak stanowi art. 151(9) § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm.), dniami wolnymi od pracy są niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy. Nie jest kwestionowane stanowisko, że przepisami tymi są przepisy powołanej wyżej ustawy o dniach wolnych od pracy. Jednak nawet na tle unormowań z zakresu prawa pracy sytuacja nie jest oczywista. Niezależnie bowiem od przepisu art. 151(9) § 1 K.p., w tym samym "Dziale VI. Czas pracy", zawarty jest przepis art. 129 § 1 K.p. W przepisie tym, określającym podstawowy czas pracy, jako jeden z elementów określających czas pracy, przyjęto pięciodniowy tydzień pracy przy okresie rozliczeniowym nieprzekraczającym czterech miesięcy. Z unormowań Działu VI Kodeksu pracy, w tym także z przepisu art. 129 § 1 wynika, że w zakresie ustalenia rozkładu czasu pracy w poszczególnych dniach tygodnia każdy dzień powszedni od poniedziałku do soboty jest traktowany jednakowo (patrz: Kazimierz Jaśkowski "Komentarz aktualizowany do art. 129 Kodeksu pracy", LEX/el 2017, pkt 2.2). Warto jednak zauważyć, że przy obliczaniu uwzględnia się, na pewnym etapie tego obliczania, okres od poniedziałku do piątku (art. 130 § 1 pkt 2 K.p.).

25 Dzień roboczy, o którym mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie jest prostym przeciwstawieniem dnia wolnego od pracy, o którym mowa w art. 151(9) § 1 K.p. W praktyce zaś sobota funkcjonuje jako dzień równorzędny dniom ustawowo wolnym od pracy. W tej mierze skład orzekający utożsamia się ze stanowiskiem prezentowanym w uchwałach NSA: z dnia 25 czerwca 2001 r., sygn. akt FPS 7/00 (ONSA 2001/4/149) oraz z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11 (ONSA i wsa 2011/5/95). Pogląd ten opiera się na założeniu, według którego, w praktyce życia społecznego, soboty nie można obecnie utożsamiać z dniami należącymi do pięciodniowego tygodnia pracy. Wykładnia dokonana we wskazanych uchwałach odnosi się do norm proceduralnych. Jednak i tego rodzaju normy tworzą system szeroko rozumianego prawa administracyjnego. Wykładnia systemowa odwołująca się do tego systemu pozwala więc na takie odczytanie treści art. 13b ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, sobota nie należy do dni roboczych, o których mowa w tym przepisie. Pogląd ten jest, jak zauważono wyżej, formułowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3507/15; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1270/16; wyrok NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt I OSK 501/17).

26 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.