Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2010 r., I OSK 1140/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2010 r., I OSK 1140/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Anna Lech del.WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Cieszyńskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 694/08 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu Cieszyńskiego z dnia 28 kwietnia 2008 r. nr XIX/158/08 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 694/08 stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Cieszyńskiego z dnia 28 kwietnia 2008 r. nr XIX/158/08.

3 Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwałą nr XIX/158/08 Rady Powiatu Cieszyńskiego z dnia 28 kwietnia 2008 r., na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 12 pkt 8a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), w § 1 przyjęto od Miasta Cieszyn zadanie publiczne - założenie i prowadzenie przedszkola specjalnego. Zgodnie z § 2 uchwały przyjęcie zadania miało nastąpić na podstawie porozumienia zawartego przez Zarząd Powiatu Cieszyńskiego z Burmistrzem Miasta Cieszyna.

4 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda Śląski, na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. W uzasadnieniu podniósł, iż zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zakładanie i prowadzenie przedszkoli specjalnych należy do zadań własnych gminy. Natomiast stosownie do ust. 5b cytowanego artykułu jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym.

5 W ocenie Wojewody organ podejmując zaskarżoną uchwałę naruszył przepisy art. 12 pkt 8a w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz przepisy art. 8 i art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Podniósł, iż możliwość zawierania przez powiat porozumień w sprawie powierzenia zadań publicznych z jednostkami samorządu terytorialnego nie oznacza istnienia zupełnej swobody w ich wyborze. Zgodnie z zasadą pomocniczości zawartą w Konstytucji RP dopuszczalne jest przekazywanie zadań publicznych wyłącznie w ramach tego samego szczebla samorządu lub też przekazywanie ich w "dół". Tym samym powiat może przejąć na zasadzie porozumienia zadania administracji rządowej, a także zadania z zakresu działania województwa, nie może natomiast przejąć zadań wykonywanych przez gminę. Przejęcie zadań publicznych uregulowane jest w przepisach ustrojowych i może się odbywać wyłącznie na zasadach w nich ustanowionych. W szczególności art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje wyłącznie możliwość przekazywania zadań własnych gminy innej gminie.

6 W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podniosła, iż żaden z przepisów stanowiących podstawę wydania uchwały nie stanowi wprost, że możliwość przyjmowania przez powiat zadań publicznych została ograniczona wyłącznie do jednostek samorządowych szczebla powiatowego i wojewódzkiego. Należy przyjąć, że pojęcie "jednostki lokalnego samorządu terytorialnego" zawarte w art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym obejmuje również gminy. O dopuszczalności podjęcia uchwały świadczy również treść art. 5 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym. Stanowisko prezentowane przez Wojewodę prowadzi do bezpodstawnego zakazu zakładania i prowadzenia przez powiaty niektórych szkół i placówek, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, jak np. przedszkoli specjalnych.

7 Ponadto § 25 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. Nr 52, poz. 467 ze zm.) stanowi, że w skład specjalnego ośrodka szkolno - wychowawczego może także wchodzić przedszkole specjalne utworzone na podstawie porozumienia między właściwymi organami prowadzącymi. Przyjęcie odmiennej wykładni spowodowałoby, iż przepis pozostałby martwy.

8 Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała zapadła z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 2 i art. 12 pkt 8a ustawy o samorządzie powiatowym. W ocenie Sądu powołane przepisy nie upoważniają do wydania zaskarżonej uchwały. Mówią one jedynie o powierzeniu prowadzenia zadań publicznych. Uwzględnienie całokształtu unormowań ustrojowych samorządu terytorialnego prowadzi do wniosku, że zadania gmin nie mogą być ani przenoszone, ani powierzane wyższym szczeblom samorządu. W szczególności działania takie musiałyby być przewidziane w ustawach ustrojowych obu jednostek samorządowych, między którymi miałoby dojść do przeniesienia lub powierzenia zadań.

9 W przypadku przeniesienia zadań sprawa jest jednoznaczna na gruncie ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o samorządzie powiatowym. Art. 4 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym dopuszcza przekazanie przez powiat jego zadań, a art. 5 ust. 1 umożliwia mu przejęcie wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej. Brak jest regulacji o przejęciu przez powiat zadań gmin. Z kolei ustawa o samorządzie gminnym przewiduje wyłącznie przejęcie przez gminy wykonywania zadań rządowych, powiatowych lub wojewódzkich, ale nie odwrotnie.

10 Podobnie jest w przypadku powierzenia prowadzenia zadań publicznych między jednostkami samorządu terytorialnego. Wprawdzie sam przepis art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest w tym względzie jednoznaczny, jednak nie może być on odczytywany w oderwaniu od pozostałych przepisów ustaw samorządowych. Nie ma takiego przepisu, który gminie umożliwiałby powierzenie powiatowi jej własnych zadań. Jedyny wyjątek odnosi się do miast na prawach powiatu, które z mocy art. 74 ustawy o samorządzie powiatowym może tworzyć związki i zawierać porozumienia komunalne z gminami, co zresztą jest oczywiste, skoro według art. 92 ust. 2 tej ustawy miasto takie jest gminą. W niniejszej sprawie o taki przypadek jednak nie chodzi. Ustawa o samorządzie gminnym pozwala gminom wyłącznie na zawieranie związków i porozumień międzygminnych. Tak więc gmina nie dysponuje podstawą prawną do przekazania (powierzenia) wykonywania jej zadań powiatowi.

11 Zdaniem Sądu wykładnia powołanych w zaskarżonej uchwale przepisów ustawy o samorządzie powiatowym wyklucza przejmowanie przez powiat zadań publicznych od gminy.

12 Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że założenie i prowadzenia przez powiat przedszkola specjalnego nie może się odbyć w trybie zastosowanym w przedmiotowej uchwale. Art. 5 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty nie pozwala na przekazanie zadania własnego jednej jednostki na rzecz drugiej, lecz wyłącznie poszerzenie zakresu działania jednej jednostki przez założenie i prowadzenie konkretnej placówki. W ten sposób jednostka, do której należy określone zadanie oświatowe, nie może się wyzbyć obowiązku wykonywania zadań określonych ustawami jako jej zadanie własne. Mimo założenia szkoły przez inną jednostkę, zadania własne w zakresie prowadzenia danego typu szkół nadal będą spoczywać na tej pierwszej jednostce. Porozumienie z art. 5 ust. 5 b i c ustawy oświatowej nie odnosi się zatem ogólnie do zadań publicznych w określonej sferze działalności oświatowej, lecz do konkretnej szkoły. Porozumienie to musi poprzedzać założenie szkoły, co jasno wynika z treści przepisu. Samo założenie szkoły powiatowej następuje zaś na podstawie aktu założycielskiego, uchwalonego przez radę powiatu (art. 58 ust. 1 i 6 cyt. ustawy).

13 Zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych warunków, w związku z czym nie można jej traktować jako uchwały w przedmiocie założenia i prowadzenia konkretnego przedszkola.

14 Sąd jako podstawę prawną wyroku powołał art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.

15 Rada Powiatu Cieszyńskiego, reprezentowana przez radcę prawnego Macieja Niwińskiego, zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie go w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; względnie o jego uchylenie i oddalenie skargi.

16 Skarżąca kasacyjnie Rada zarzuciła błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez przyjęcie, że nie stanowi on podstawy do zawarcia porozumienia o przekazaniu kompetencji.

17 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Powiatu Cieszyńskiego przyznała, że na gruncie ustaw ustrojowych formułuje się zasadę o niemożności przekazywania zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego "w górę". Niemniej jednak należy przyjąć, że ustawy szczególne mogą wprowadzać inne, szczególne regulacje w tym zakresie. Następnie zacytowała art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, art. 9 ust. 4 i art. 10 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdzając przy tym, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie założył, iż porozumienie o którym mowa w art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, to inne porozumienie, niż porozumienie delegacyjne, o którym mowa w ustawach ustrojowych. Zaskarżona uchwała dokonywała generalnego przeniesienia na Powiat zadań Gminy w zakresie oświaty. Oczywistym jest, że delegowanie zadań w postaci prowadzenia choćby jednej szkoły (przedszkola), stanowi wyzbycie się części zadań własnych.

18 Przyjęcie poglądu Sądu pierwszej instancji, iż na podstawie porozumienia, o którym mowa w art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie następuje przekazanie zadania własnego jednej jednostki na rzecz drugiej rodzi wątpliwości - np. czyje zadania realizuje powiat na podstawie takiego porozumienia. Skoro zadania te są zadaniami własnymi gminy, to czy powiat realizować ma zadanie cudze. Pogląd taki nie mógłby być - zdaniem organu - uznany za dopuszczalny. Nie sposób przyjąć wykonywania "zadań cudzych", gdyż wówczas należałoby w ogóle podważyć koncepcję istnienia określonych "zadań własnych" jednostek samorządu terytorialnego - co jest jedną z podstaw istnienia ustaw kompetencyjnych.

19 Nie przekonuje również koncepcja poszerzenia zakresu zadań własnych powiatu. W tym wypadku kompetencje gminy i powiatu pokrywałyby się, co również nie znajduje uzasadnienia, zgodnie z dyrektywami pomocniczości, a także spójności i niesprzeczności systemu prawnego. Powstaje pytanie: od którego podmiotu można byłoby domagać się (z punktu widzenia mieszkańca gminy i powiatu) wykonywania tych zadań.

20 Zdaniem skarżącej kasacyjnie trudno pogodzić się z celowością koncepcji, iż skoro porozumienie nie powoduje przejęcia przez powiat zadań własnych gminy w zakresie prowadzenia przedszkola specjalnego, gmina zobowiązana jest również do utworzenia takiego przedszkola. Prowadziłoby to do obligatoryjnego - ale nieracjonalnego - tworzenia dwóch podobnych placówek.

21 W świetle powołanych przepisów należy uznać za dopuszczalne przyjęcie, że na mocy porozumienia o przekazaniu kompetencji — zawieranego na podstawie stosownych uchwał rady gminy i rady powiatu - powiat przejmuje częściowo zadanie własne gminy, polegające na prowadzeniu przedszkola specjalnego i po opublikowaniu owego porozumienia w właściwym Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym przystępuje do utworzenia takiej jednostki. Taka interpretacja przepisów pozwala uniknąć szeregu wymienionych wyżej wątpliwości i nie naruszając innych przepisów prawa zgodna jest z celem ustawy o systemie oświaty.

22 Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Śląski wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu podzielił on poglądy Sądu pierwszej instancji. Podkreślił, że art. 5 ust. 5b i c ustawy oświatowej nie stanowią przepisów szczególnych w stosunku do norm ustrojowych, gdyż zakresy unormowań tych przepisów są inne.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

25 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

26 Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje utrwalonej w orzecznictwie zasady o niemożności przekazywania zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego "w górę". W ocenie Rady Powiatu Cieszyńskiego natomiast inne ustawy niż ustawy ustrojowe mogą ustanawiać szczególne regulacje w tym zakresie i taką regulację stanowi przepis art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty.

27 Stanowisko prezentowane przez skarżącą kasacyjnie nie jest prawidłowe. Kwestia prawnych możliwości przekazywania zadań publicznych między jednostkami samorządu terytorialnego uregulowana została w ustawach ustrojowych. Z mocy art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, powiat może zawierać porozumienie w sprawie prowadzenia zadań publicznych, jedynie w takim zakresie, w jakim dana jednostka lokalnego samorządu terytorialnego władna jest powierzyć własne zadanie innemu podmiotowi. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a mianowicie art. 8 ust. 1, 2, 2a i art. 74 ust. 1, dopuszczają wykonywania przez gminę zadań z zakresu administracji rządowej, właściwości powiatu oraz województwa, a także możliwość zawierania porozumień międzygminnych w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Ustawa o samorządzie gminnym nie uprawnia natomiast gminy do powierzenia wykonywania należących do niej zadań publicznych powiatowi czy województwu. Dlatego też Powiat Cieszyński nie mógł przejąć od Miasta Cieszyn zadania własnego w zakresie założenia i prowadzenia przedszkola specjalnego.

28 Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie przepis art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie stanowi przepisu szczególnego umożliwiającego przekazanie przez gminę powiatowi zadania własnego polegającego na prowadzeniu szkół i przedszkoli wymienionych w art. 5 ust. 5 niniejszej ustawy. Przepis art. 5 ust. 5 cytowanej ustawy określa prowadzenie jakiego rodzaju szkół i przedszkoli należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Natomiast przepis art. 5 ust. 5b omawianej ustawy stwarza prawną możliwość zakładania i prowadzenia szkoły i placówki przez jednostkę samorządu terytorialnego mimo tego, że nie należy to do jej zadań własnych. Z regulacji tej nie wynika, aby możliwość założenia i prowadzenia szkoły czy placówki przez jednostkę samorządu terytorialnego wiązała się z przekazaniem tej jednostce zadania własnego w tym zakresie. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że porozumienie, o którym mowa w art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie odnosi się do zadań publicznych ze sfery działalności oświatowej, lecz do konkretnej szkoły czy placówki. Innymi słowy możliwe jest założenie i prowadzenie szkoły bądź placówki przez powiat spoza zakresu obowiązkowych zadań publicznych tej jednostki samorządu terytorialnego bez konieczności przekazania przez gminę zadania własnego w tym zakresie. Czym innym bowiem jest realizacja obowiązku wynikającego z zadania własnego gminy, a czym innym możliwość założenia i prowadzenia przez powiat szkoły i placówki spoza zakresu publicznych zadań własnych. Ustawodawca tej możliwości nie wiąże z przekazaniem zadania, lecz z porozumieniem co do założenia i prowadzenia określonej szkoły czy placówki. Gmina w ramach wykonywania zadań własnych w zakresie zakładania i prowadzenia szkół i placówek może wyrazić zgodę w drodze porozumienia zawartego z powiatem na założenie i prowadzenie przez tę jednostkę samorządu terytorialnego konkretnego przedszkola specjalnego. Taka działalność gminy będzie działalnością stanowiącą wykonywanie przydzielonych jej zadań publicznych w zakresie oświaty.

29 Kontrolowana w rozpoznawanej sprawie uchwała Rady Powiatu Cieszyńskiego wyraźnie stanowi o przyjęciu od Miasta Cieszyn zadania publicznego – założenia i prowadzenia przedszkola specjalnego, co w świetle przedstawionych wyżej przepisów ustaw ustrojowych jest niedopuszczalne. Treść uchwały, wyraźnie stanowiąca o przyjęciu zadania publicznego, nie pozwala na przyjecie, iż dotyczy ona wyłącznie założenia i prowadzenia przedszkola specjalnego.

30 Zatem brak jest podstaw uzasadniających postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

31 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.