Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2018 r., I OSK 1132/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2018 r., I OSK 1132/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 358/14 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych zastępczo wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej oraz zobowiązanie do jej zwrotu oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 30 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 358/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych zastępczo wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej oraz zobowiązania do jej zwrotu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Jednocześnie określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

3 Wyrok powyższy zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

4 Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działający z upoważnienia Prezydenta W., decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] w punkcie pierwszym orzekł o należności w łącznej kwocie [...] zł, podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych zastępczo przez Gminę W. wydatków za pobyt I. S. w Domu Pomocy Społecznej w B. w okresie od [...] grudnia 2012 r. do [...] lutego 2013 r., w punkcie drugim o zobowiązaniu P. S. do zwrotu tej kwoty w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja została wydana na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16 oraz art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o pomocy społecznej".

5 Organ ustalił, że P. S. jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt babci w domu pomocy społecznej i skutecznie doręczył mu umowę dotyczącą ponoszenia opłaty za pobyt I. S. w domu pomocy społecznej. Skarżący odmówił podpisania umowy określającej wysokość opłaty. W związku z tym organ wszczął postępowanie w sprawie zwrotu przez P. S. wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę W.

6 P. S. odwołał się od powyższej decyzji.

7 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "K.p.a.", decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy ustaliło należność podlegającą zwrotowi w kwocie [...]zł przez P. S. z tytułu poniesionych zastępczo przez Gminę W. wydatków za pobyt I. S. w Domu Pomocy Społecznej w B. w okresie od [...] grudnia 2012 r. do [...] lutego 2013 r. oraz zobowiązało P. S. do zwrotu kwoty [...]zł w terminie 30 dni od doręczenia niniejszej decyzji tytułem zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę W. na rachunek bankowy wskazy w decyzji.

8 Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 62 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 w związku z art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej udokumentowana odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną otwiera drogę do zastosowania art. 104 ust. 3 tej ustawy, czyli ustalenia oraz żądania w drodze decyzji administracyjnej poniesionych zastępczo przez gminę wydatków na udzielone świadczenia z pomocy społecznej. I. S. nie ponosi pełnej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, tym samym aktualizuje się obowiązek jej zstępnych, który wyprzedza obowiązek Gminy W. Zwolnienie zaś częściowe lub całkowite z opłaty, może nastąpić dopiero po jej ostatecznym ustaleniu, na podstawie umowy albo decyzji.

9 P. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Wskazał, że nie doręczono mu decyzji o umieszczeniu I. S. w Domu Pomocy Społecznej w B., a w sytuacji, gdy babcia miała zapewnioną całodobową opiekę u rodziny, wydanie decyzji o umieszczeniu jej w Domu Pomocy Społecznej w B. było bezprawne. Zwłaszcza wobec ustalenia, że nie będzie ona w stanie pokrywać kosztów utrzymania w wysokości ponad [...]zł miesięcznie.

10 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd uznał, że istotą zagadnienia wymagającego rozstrzygnięcia w sprawie jest ustalenie źródła obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w odniesieniu do konkretnej osoby, tj. czy jest nim sama ustawa, decyzja administracyjna, czy umowa cywilnoprawna, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Sąd podzielił prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie, z którym obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt. W rezultacie nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej), przez osobę wskazaną w art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę. Sąd wyjaśnił, że wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, jak też obowiązek alimentacyjny ciąży z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania zarówno co do wysokości, jak i co do osoby nim obciążonej w formie prawem przewidzianej. Warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę jest wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustalającej wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz wskazującej osobę/osoby obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych umowę, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, traktuje się nie jako źródło obowiązku ponoszenia opłaty (ten wynika z art. 61 tej ustawy), ale jako czynność, za której pośrednictwem można kształtować wysokość tej opłaty inaczej niż przy zastosowaniu kryteriów wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Zawarcie umowy służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę (osoby) spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Odmowa podpisania umowy dotyczącej obowiązku ponoszenia kosztów rodzi natomiast po stronie organu obowiązek wydania, przewidzianej w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, decyzji ustalającej tę odpłatność. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/12 Sąd wskazał, że niedopuszczalna jest także konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków, ustalany jest obowiązek opłaty osoby, za którą je uiszczono.

12 W tej sytuacji Sąd uznał, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 59 ust. 1 oraz art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, czego nie dostrzegł organ odwoławczy naruszając tym samym art. 138 § 1 pkt K.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że wobec skarżącego nie prowadzono wcześniej postępowania zmierzającego do wskazania go, jako osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty z tytułu pobytu I. S. w Domu Pomocy Społecznej w B. Decyzją Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z [...] września 2012 r. nr [...] skierowano I. S. do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych [...], wskazując, że przewidywany termin umieszczenia nastąpi "około 2013/2014 roku". Następnie, na skutek pisma I. S. z [...] września 2012 r., w którym powoływała się na niewłaściwą opiekę i złe traktowanie przez wnuki oraz wnioskowała o przyśpieszenie możliwości zamieszkania w Domu Opieki, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. wydał [...] października 2012 r. decyzję o zmianie decyzji z [...] września 2012 r. i skierował I. S. do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych w B.

13 W odrębnie wydanej decyzji z [...] listopada 2012 r. nr [...]Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. ustalił od dnia przyjęcia, tj. od [...] października 2012 r., opłatę za pobyt I. S. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w B. w wysokości [...] zł. Adresatem powyższej decyzji była wyłącznie I. S. i tylko jej doręczono wskazaną wyżej decyzję.

14 Tymczasem w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 ustawy, w całości lub w części z ustalonej opłaty. Strona zatem powinna znać treść ciążącego na niej obowiązku, aby mogła z niego wywiązać się. Dopiero uchylanie się od skonkretyzowanego obowiązku upoważniało będzie organ do wydania decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę. Brak doręczenia skarżącemu decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt I. S. w domu pomocy społecznej oraz wskazującej go jako zobowiązanego do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, oznacza, że nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

15 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., reprezentowane przez dr hab. P.L., wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, przez wadliwe przyjęcie, że:

16 1. w świetle art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może (mogą) być osoba (osoby) z kręgu podmiotów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3/ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy, a tym samym twierdzenie, że obowiązek ponoszenia przez zstępnego opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie wynika z mocy ustawy i wymaga konkretyzacji w formie decyzji podejmowanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej;

17 2. w świetle art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej – wydanie decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi (z tytułu opłat wniesionych zastępczo przez gminę) przez zstępnego oraz termin jej zwrotu wymaga uprzedniego podjęcia decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, którą powinien wnosić zstępny i że ww. regulacja jest podstawą do dochodzenia przez gminę zwrotu poniesionych wydatków jedynie w sytuacji, gdy zstępny, na którego został nałożony obowiązek wnoszenia opłaty w drodze decyzji, wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, lub zstępny, który podjął się wnoszenia opłaty na podstawie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, nie wywiązuje się z obowiązku ponoszenia opłaty, a tym samym - o niemożności dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych przez gminę w odniesieniu do osób, które odmówiły zawarcia/nie zawarły ww. umowy.

18 3. w świetle art. 59 ust. 1 ustawy – decyzję ustalająca kieruje się też do gminy;

19 4. w świetle art. 64 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy – w decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej rozstrzyga się ("ewentualnie") o zwolnieniu w całości (lub w części) z obowiązku wnoszenia tej opłaty.

20 Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 powołanego przepisu. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

23 Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

24 Zagadnienie prawne dotyczące wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zostało wyjaśnione w, podjętej na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17. Uchwała ta wiąże skład orzekający w niniejszej sprawie na podstawie art. 269 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego, to przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za wyjątkiem sytuacji, gdy skład orzekający w sprawie stwierdzi zasadności uruchomienia trybu przewidzianego w art. 269 P.p.s.a. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. W związku z tym nie mogły w niniejszej sprawie odnieść skutku zarzuty ukierunkowane na wykazanie, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o pomocy społecznej.

25 W przywołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym nie zgodził się z poglądem, że obowiązek ponoszenia opłat przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy powstaje z mocy prawa, tj. jego źródłem jest powołany przepis, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy lub zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

26 Wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. W art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą: po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określonymi w treści art. 61 ust. 2 ustawy, musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ albo w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy przez właściwy organ administracji. Jednym słowem ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej poprzez indywidualny akt stosowania prawa musi zostać przekształcony w zobowiązanie do ponoszenia opłaty i dopiero w przypadku niewywiązywania się z tego zobowiązania, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Użyte w art. 104 ust. 3 sformułowanie "wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi", która ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej, nie może być rozumiane jako możliwość ustalania wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w odniesieniu do osoby, która ma być adresatem decyzji zwrotowej. Ustalenie wysokości opłaty nie jest bowiem tożsame z ustaleniem należności podlegającej zwrotowi. Dla ustalenia należności podlegającej zwrotowi, organ musi uwzględnić szereg okoliczności takich jak: wysokość opłat, które dana osoba była zobowiązana uiszczać, ustalić czy i w jakiej wysokości opłaty zostały uiszczone, zbadać czy osoba wnosząca opłatę nie została częściowo lub całkowicie zwolniona z tej opłaty. Jednym słowem ustalenie wysokości należności podlegającej zwrotowi nie jest tożsame z ustaleniem wysokości opłat, i to zarówno w znaczeniu materialnoprawnym jak i formalnym, tzn. kwota należności podlegającej zwrotowi nie musi być tożsama z kwotą opłat, które osoba zobowiązana miała ponosić. Stąd też organ wydając decyzję na podstawie art. 104 ust. 3 ustala kwotę należności podlegającą zwrotowi, a nie wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Problematyka zwrotu świadczeń z pomocy społecznej nie jest tożsama z odpłatnością za świadczenia z pomocy społecznej. W konsekwencji, jak wskazano w cytowanej uchwale, nie można się zgodzić z stanowiskiem, że dopuszczalne jest wydanie jednej decyzji, która może ustalać wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, konkretyzować ją w odniesieniu do osoby, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz zobowiązywać do zwrotu tę osobę w części zastępczo przez gminę poniesionej opłaty.

27 Naczelny Sąd Administracyjny opowiadając się za poglądem, że zawarty w ustawie obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania, bądź w formie decyzji administracyjnej bądź w formie umowy, zwrócił uwagę też na to, że upływ czasu i zmieniające się okoliczności faktyczne mogą powodować, że będzie zachodziła konieczność zmiany osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, bądź też wysokości tej opłaty. Odczytując zatem zasady ustalania opłat za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej należy poszukiwać takich rozwiązań, które uwzględniałyby wskazane wyżej okoliczności, a tym samym zapewniałyby, aby sytuacja prawna osób, na które ustawodawca nałożył obowiązek ponoszenia opłaty była jednoznaczna, a przez to w postępowaniu dotyczącym zwrotu poniesionych przez gminę wydatków zapewnione zostałoby pewne bezpieczeństwo prawne. Równocześnie dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty należy mieć również na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, gdyż decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

28 Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 59 ust. 1 oraz art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Wykładnia wskazanych przepisów dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna z prezentowanym stanowiskiem zawartym w uchwale I OPS 7/17. Tym samym zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej - opartej na podstawie naruszenia prawa materialnego - przepisów prawa pozostają nieuzasadnione.

29 Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić.