Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 1106/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 1106/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Komunikacji Publicznej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1001/10 w sprawie ze skargi Zakładu Komunikacji Publicznej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1001/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Zakładu Komunikacji Publicznej [...] Sp. z o.o. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy.

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

4 Na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89 poz. 589 ze zm.), po przeprowadzeniu kontroli w dniach [...] lipca 2010 r. w Zakładzie Komunikacji Publicznej [...] Spółka z o.o. w C., zwanej dalej Spółką, wydano decyzję – nakaz dnia [...] lipca 2010 r. nr rej. [...], w którym w pkt 4 zobowiązano Spółkę do zapewnienia wyjścia ewakuacyjnego z kanału naprawczego po najeździe autobusu.

5 Jako podstawę prawną wskazano art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 214 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w komunikacji miejskiej i autobusowej komunikacji międzymiastowej (Dz. U. Nr 37, poz. 341 ze zm.), zakreślając termin do wykonania nakazu 30 grudnia 2010 r.

6 Odwołanie od nakazu złożyła Spółka, zarzucając, że kanał został wybudowany i oddany do użytku w latach 1992-1993 r. i od tego czasu różne organy kontrolne nie kwestionowały wymiarów kanału. Od 1997 r. Spółka zaczęła eksploatować autobusy 12 metrowe. Przyznała, że kiedy 12 metrowy autobus najedzie na kanał, jedno z wyjść ewakuacyjnych jest zasłonięte, jednak jest możliwość skorzystania z drugiego wyjścia Odwołująca Spółka podniosła, że wszystkie autobusy przewoźnika posiadają silniki wysokoprężne, a zapłon paliwa (oleju napędowego) jest znacznie trudniejszy niż pojazdów napędzanych benzyną. Autobus wjeżdżający na kanał jest wprowadzany przez mechanika, w tym czasie w kanale mechanik nie przebywa. Po wjeździe autobusu na kanał silnik jest gaszony i dopiero mechanik wchodzi do kanału. Zachowane jest więc całkowite bezpieczeństwo pracy mechanika. Warsztat ten funkcjonuje od 1993 r. i przez cały ten czas nie wystąpił żaden nieszczęśliwy wypadek. Podkreślono nadto, że większość napraw autobusów dokonywana jest przy pomocy kolumn podnośnikowych "[...]", na których autobusy podnoszone są do góry zarówno w celu naprawy jak i przeglądów technicznych.

7 Zdaniem odwołującej, zaskarżona decyzja, nakazująca zapewnienie wyjścia ewakuacyjnego z kanału, w sytuacji kiedy faktycznie takie wyjście jest zapewnione, jest niewykonalna ze względów finansowych i technicznych. Wielkość hali warsztatowej uniemożliwia wydłużenie kanału, a budowa nowej hali to wydatek ok. 900.000 – 1.000.000 zł, na który odwołująca nie posiada środków finansowych. W ocenie odwołującej, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury, na które powołał się organ, stanowią jedynie zalecenie dla pracodawcy.

8 W wyniku rozpoznania odwołania Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu decyzją z [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy nakaz zawarty w pkt 4 decyzji organu pierwszej instancji.

9 W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w których wielokrotnie używa się słowa "powinien" są przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy mającymi istotne znaczenie dla warunków pracy pracowników, stąd pozostawianie realizacji tych przepisów do uznania pracodawcy sprzeczne jest z ich celem, jakim jest ochrona zdrowia i życia pracowników, a rozumienie przepisów jako zaleceń jest całkowicie pozbawione podstaw. Organ odwoławczy wskazał, że § 43 rozporządzenia stanowi, że pracodawcy winni dostosować kanały eksploatowane w zakładach pracy w terminie 2 lat od daty wejścia w życie rozporządzenia, a celem stosowania dwóch wyjść z kanału naprawczego jest zapewnienie pracownikowi możliwości ewakuacji z kanału z przypadku pożaru, gdy ten odetnie drogę wyjścia. Odnosząc się do zarzutu Spółki, iż wydłużenie kanału spowoduje usunięcie z ciągu najazdowego na kanał urządzeń rolkowych do badania hamulców, organ stwierdził, że nakaz inspektora pracy nie narzuca konkretnego rozwiązania zapewnienia drugiego wyjścia, a wybór pozostawiono pracodawcy.

10 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Zakład Komunikacji Publicznej [...] Spółka z o.o. zarzucił, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w komunikacji miejskiej oraz autobusowej komunikacji międzymiastowej wydane na podstawie art. 23715 § 2 Kodeksu pracy narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, gdyż przepis upoważniający do wydania rozporządzenia nie wskazuje zakresu spraw przekazanych do uregulowania oraz nie określa wytycznych dotyczących treści aktu. Zarzucił też, że sformułowanie "powinny posiadać wnęki wyjściowe rozmieszczone w odległości co 25m, a w przypadku ich braku powinny być zainstalowane z obydwu stron schody, utrzymane w stanie zapewniającym bezpieczne wchodzenie i wychodzenie" zawarte w § 15 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, nie stanowi obowiązku określonego zachowania, a wyłącznie wskazanie żeby dana rzecz spełniała określone warunki. Taki przepis uniemożliwia zatem wydanie decyzji nakazującej.

11 W skardze podniesiono też, że decyzja nr [...] narusza § 15 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż kanał naprawczy spełnia wymogi określone rozporządzeniem, posiadając wyjścia ewakuacyjne z obydwu stron.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

13 WSA w Poznaniu nie podzielił zarzutu skargi, wedle którego przywołane rozporządzenie wydane na podstawie art. 23715 § 2 narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd I instancji stwierdził, że art. 87 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie zatem powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

14 W tym zakresie Sąd I instancji przypomniał, że zarówno doktryna jak i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazują na daleko idącą swobodę ustawodawcy przy kształtowaniu sposobu ujęcia, zakresu szczegółowości oraz treści wytycznych. Minimum treściowe wytycznych nie ma bowiem charakteru stałego, a jego wyznaczenie musi się odbywać a casu ad casum, stosownie do regulowanej materii i jej związku z sytuacją obywatela.

15 Sąd I instancji przyznał, że jakkolwiek art. 23715 § 2 Kodeksu pracy rzeczywiście nie zawiera wskazówek dotyczących treści rozporządzenia, niemniej jednak skoro wskazuje na przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczące określonej gałęzi pracy nadzorowanej przez ministra (w kontrolowanej sprawie Ministra Infrastruktury), to wytyczne dla ministra należy wywieść z działu dziesiątego Kodeksu pracy zatytułowanego: Bezpieczeństwo i higiena pracy. WSA w Poznaniu przywołał treść art. 207 § 2 pkt 1 k.p., który zobowiązuje pracodawcę do ochrony zdrowia i życia pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki oraz art. 209 § 1 pkt 1 k.p. nakazujący pracodawcy zapewnić środki niezbędne do udzielania pierwszej pomocy w nagłych wypadkach zwalczania pożarów i ewakuacji pracowników.

16 Toteż, w ocenie Sądu I instancji, niesłuszny jest zarzut skarżącej Spółki, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 marca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w komunikacji(...) wydane na podstawie art. 23715 § 2 k.p. narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

17 Natomiast § 15 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że kanały przeglądowe i naprawcze, zwane dalej "kanałami" powinny posiadać wnęki wejściowe rozmieszczone w odległości co 25m, a w przypadku ich braku powinny być zainstalowane z obydwu stron schody utrzymane w stanie zapewniającym bezpieczne wchodzenie i wychodzenie. W ocenie Sądu I instancji, chybionym jest pogląd wyrażony przez skarżącą, że określenie "powinny" nie oznacza obowiązku, lecz stanowi wyłącznie zalecenie. Zdaniem WSA w Poznaniu, takie rozumienie przepisu pozostaje w sprzeczności z § 1 ust. 1 rozporządzenia, który mówi o tym, że "rozporządzenie określa wymagania bezpieczeństwa i higieny pracy..." a nie zawiera zalecenia. Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę na językowe znaczenie tego pojęcia i stwierdził, że słownik języka polskiego definiuje słowo "powinien" i wyjaśnia, że w użyciu orzeczeniowym w połączeniu z bezokolicznikiem (a taka jest redakcja przepisu) wskazuje na to, że realizacja tego, co oznacza bezokolicznik, jest czymś obowiązkowym, należnym, pożądanym, oczekiwanym, spodziewanym. (PWN – Słownik języka polskiego, W-wa 1979, pod red. prof. dr M. Szymczaka, tom II, s. 870). WSA w Poznaniu uznał, że zakaz nie narusza § 15 rozporządzenia.

18 Sąd I instancji wskazał nadto, że, mimo iż kanał naprawczy skarżącej posiada z obydwu stron schody, to przepis § 15 ust. 1 nakłada też obowiązek zapewnienia bezpiecznego wchodzenia i wychodzenia. Skoro niespornym jest, że długość autobusu po najeździe na kanał blokuje możliwość skorzystania z drugich schodów, to bez wątpienia taka sytuacja wyklucza funkcjonowanie wyjścia ewakuacyjnego w kanale.

19 Zdaniem Sądu I instancji, zasady konstytucyjne wyrażone w art. 24 i art. 66 Konstytucji RP realizują wskazane wyżej przepisy Kodeksu pracy i wydawane w oparciu o przepisy ustawy rozporządzenia poszczególnych ministrów. Skoro zatem pracodawców obciążono odpowiedzialnością za stan bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładach, to ewentualne argumenty dotyczące kosztów związanych z realizacją nakazu, jak też argumenty, że do tej pory nie było żadnych wypadków u skarżącej, wreszcie że część napraw odbywa się przy użyciu specjalistycznego sprzętu bez potrzeby wjeżdżania na kanał, nie podważają trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia.

20 W tym zakresie Sąd I instancji podzielił wywód organu odwoławczego, że przepisy § 43 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 marca 2002 r. dawały pracodawcom termin 2 lat od daty wejścia w życie rozporządzenia na dostosowanie kanałów do wymogów w nim określonych. Nakaz wydano w lipcu 2010 r., natomiast rozporządzenie weszło w życie 12 lipca 2002 r. W ocenie WSA w Poznaniu, powyższe zestawienie dat świadczy o tym, że już w lipcu 2004 r. skarżąca Spółka winna dostosować kanał do wymogów rozporządzenia. Stąd powoływanie się na wysokość kosztów uniemożliwiających realizację nałożonego obowiązku należy uznać za nieuzasadnione.

21 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zakład Komunikacji Publicznej [...] Sp. z o.o. w C., reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...] nakazu Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia [...] lipca 2010 r. Wystąpił także o zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną od organu administracji kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

22 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23715 k.p. w zw. z art. 92 Konstytucji RP i § 15 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. przez błędną wykładnię powołanych przepisów i wydania rozstrzygnięcia opartego na niekonstytucyjnej podstawie materialnoprawnej. Postawił również zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, lecz nie wymienił przepisów procedury, których naruszenia dopuścił się Sąd I instancji.

23 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor, podniósł, iż naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego nastąpiło przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska, iż unormowania w nich zawarte stwarzają podstawy do wydania przez państwowego inspektora pracy nakazu Spółce, aby ta zapewniła wyjście ewakuacyjne z kanału naprawczego po najeździe autobusu, ponieważ, wbrew stanowisku Sądu I instancji, zastosowana w sprawie, ww. podstawa prawna została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej. Minister Infrastruktury w przepisie przywołanego powyżej § 15 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 marca 2002 r. opisał bowiem co powinny posiadać kanały przeglądowe w sposób wykraczający zarówno poza treść przepisów Kodeksu pracy, jak i poza treść przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.) wydanego na podstawie art. 23715 k.p.

24 Autor skargi kasacyjnej wywiódł, iż w przywołanym rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r., wydanym właśnie na podstawie art. 23715 k.p., a ściślej w § 21 tego rozporządzenia stwierdza się wyłącznie, iż do pomieszczeń i stanowisk pracy położonych w różnych poziomach powinny prowadzić bezpieczne dojścia stałymi schodami lub pochylniami.

25 Natomiast, jak zauważył dalej skarżący kasacyjnie, Minister Infrastruktury nie posiadając żadnych wytycznych ani w delegacji ustawowej, ani w przepisach ogólnych, zredagował treść § 15 rozporządzenia z dnia 12 marca 2002 r. w opisanym powyżej, szerokim zakresie. Autor skargi zaznaczył, że w przepisie art. 23715 k.p. nie określa się ani zakresu spraw przekazanych do uregulowania, ani wytycznych dotyczących treści aktu. Tym samym Minister Infrastruktury działał w ramach nieograniczonej niczym delegacji, mimo iż w przepisie tym nie mówi się o kompetencji prawodawczej ministra właściwego dla określonej gałęzi pracy lub rodzajów prac do nakładania na pracodawców obowiązku, czy też w inny sposób narzucania im zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy w danej gałęzi.

26 Skarżący kasacyjnie uznał, że dyspozycja normy zamieszczonej w przepisie § 15 ust. 1 rozporządzenia, w której wyraża się dyrektywę postępowania, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie stanowi obowiązku. Powołując się na definicje językowe, autor skargi stwierdził, że o ile słowo "powinien" oznacza, że coś jest pożądane, konieczne, coś jest spodziewane, przewidywane, jest wskazane, o tyle słowo "obowiązek" oznacza konieczność zrobienia czegoś wynikającą z nakazu moralnego lub prawnego – to, co ktoś musi zrobić. Skoro zatem, jak podkreślił, ustawodawca w art. 23715 k.p. wyraźnie nie wymienił, jaki zakres spraw ma objąć wydana na jego podstawie regulacja, w szczególności nie określił, czy Minister wydając przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy danej gałęzi pracy winien to uczynić poprzez nałożenie obowiązku, powinności, czy też dowolności, to § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury został wydany bez upoważnienia ustawowego i jest tym samym niekonstytucyjny.

27 W dalszej konsekwencji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, oznacza to, że Sąd I instancji będąc uprawnionym do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu aktu wykonawczego niezgodnego z ustawą i Konstytucją powinien stwierdzić w tym zakresie naruszenie prawa.

28 W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle do wyjaśnień skarżącego, iż jego warsztat wyposażony jest w kolumnowe podnośniki "[...]", przy pomocy których po podniesieniu autobusu dokonuje się wszelkich napraw i obsługę techniczną pojazdów. Z kolei urządzenia te spełniają wymagania rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 października 2008 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla maszyn (Dz. U. Nr 199, poz. 1228) implementującego do prawa polskiego dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/42/WE z 17 maja 2006 r. w sprawie maszyn (Dz. Urz. UEL 157 z 09 czerwca 2006 r. ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higien pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy (Dz. U. Nr 191, poz. 1596 ze zm.). Podkreślił, że pominięcie tej kwestii doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania i mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

29 Postanowieniem z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt jw., Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

30 Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

31 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

32 W rozpatrywanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

33 Rozpatrując podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 23715 § 2 Kodeksu pracy w związku z art. 92 Konstytucji RP i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w komunikacji miejskiej oraz autobusowej komunikacji międzymiastowej, polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia opartego na niekonstytucyjnej podstawie materialnoprawnej, wskazać należy, iż w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego nie muszą być zamieszczone w przepisie zawierającym delegację do wydania aktu wykonawczego (por. m.in. wyrok TK z 29 maja 2002 r., sygn. P 1/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 36). Z formalnego punktu widzenia dopuszczalne jest ich wyrażenie w innych przepisach ustawy i w sposób pozostający w uznaniu ustawodawcy, byle tylko pozwoliło to na precyzyjne zrekonstruowanie ich treści. Brak bezpośrednio sformułowanych w przepisie upoważniającym wytycznych co do treści aktu wykonawczego nie dyskwalifikuje więc jeszcze przepisu upoważniającego, a problem ich istnienia powinien być rozpatrywany w kontekście normatywnym całej ustawy. Dopiero jeżeli nie jest możliwe zrekonstruowanie treści wytycznych z przepisów ustawy, przepis zawierający upoważnienie musi zostać uznany za niekonstytucyjny (por. wyrok TK z 10 września 2001 r., sygn. K 8/01, OTK ZU nr 6/2001, poz. 164 oraz wyrok TK z 10 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08, OTK-A 2010/6/61).

34 Słusznie zatem Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż kwestionowany art. 23715 § 2 Kodeksu pracy dookreśla – zgodnie z wymogiem z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP – zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniach wykonawczych (bezpieczeństwo i higiena pracy w danej gałęzi lub rodzaju pracy). Materialnych wytycznych określających merytoryczną treść potencjalnych rozporządzeń należy szukać w treści art. 207 § 1 i § 2 pkt 1 k.p., a także w treści art. 2092 § 1 pkt 1 k.p., w myśl którego to przepisu w przypadku możliwości wystąpienia zagrożenia dla zdrowia lub życia pracowników, pracodawca jest obowiązany podjąć działania w celu zapewnienia im odpowiedniej ochrony. Przepis art. 207 § 1 k.p. stanowi natomiast, iż pracodawca ponosi odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie i jest obowiązany chronić zdrowie i życie pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. W szczególności pracodawca jest obowiązany organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy (art. 207 § 2 pkt 1 k.p.).

35 Biorąc pod uwagę powyższe, nie było, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, podstaw do odmowy zastosowania przez Sąd I instancji przepisu § 15 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z powodu jego sprzeczności z ustawą i Konstytucją RP.

36 W skardze kasacyjnej zarzucono też Sądowi I instancji błędną wykładnię § 15 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w komunikacji miejskiej (...) w związku z art. 23715 § 2 Kodeksu pracy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, ta część przepisu § 15 ust. 1 rozporządzenia, w której wyrażono dyrektywę postępowania nie stanowi obowiązku. Ustawodawca posłużył się bowiem słowem "powinien", które to słowo wg Słownika języka polskiego, wyd. PWN, oznacza coś co jest spodziewane, przewidywane, wskazane, pożądane. Obowiązek określonego zachowania się, jak podkreślono w skardze kasacyjnej, wyraża się zazwyczaj za pomocą zwrotu "nakazuje się", "ma obowiązek", zatem sformułowania "powinien" nie można utożsamiać z nakazem.

37 Zarzut ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również nie jest zasadny. Słusznie bowiem Sąd I instancji wskazał, iż przyjęcie, że użyte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury słowo "powinny" nie oznacza obowiązku, lecz stanowi wyłącznie zalecenie, pozostaje w sprzeczności z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Przepis ten mówi bowiem o tym, że "rozporządzenie określa wymagania bezpieczeństwa i higieny pracy", nie zawiera więc zaleceń, lecz wskazuje obowiązki spoczywające na pracodawcy oraz osobach wykonujących określone w rozporządzeniu prace. Słusznie też Sąd I instancji powołał się na znaczenie słowa "powinien" zawarte w słowniku języka polskiego, z którego wynika, że słowo to w użyciu orzeczeniowym w połączeniu z bezokolicznikiem (a taka jest redakcja przepisu) wskazuje na to, że realizacja tego, co oznacza bezokolicznik, jest czymś obowiązkowym, należnym, pożądanym, oczekiwanym, spodziewanym ("Słownik języka polskiego" Wyd. PWN, Warszawa, 2002, pod red. prof. M. Szymczaka, tom II, s. 831). W świetle powyższego należy przyjąć, iż użyty w rozporządzeniu zwrot "powinny posiadać wnęki wejściowe (...), a w przypadku ich braku powinny być zainstalowane z obydwu stron schody" oznacza nałożony na pracodawcę obowiązek odpowiedniego urządzenia kanałów przeglądowych i naprawczych.

38 Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego stwierdzić należy, iż autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnych przepisów postępowania administracyjnego, które, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Uzasadniając ten zarzut pełnomocnik ograniczył się jedynie do wskazania, że pominięte zostały wyjaśnienia skarżącego, iż jego warsztat wyposażony jest w kolumnowe podnośniki "[...]", przy pomocy których po podniesieniu autobusu dokonuje się wszelkich napraw i obsługę techniczną pojazdów, same zaś podnośniki spełniają wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 października 2008 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla maszyn oraz z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas czasu pracy.

39 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki sposób sformułowania zarzutu, bez wskazania naruszonych przez Sąd I instancji przepisów, uniemożliwia jego rozpoznanie. Zarzut naruszenia prawa musi bowiem zostać postawiony wyraźnie (por. Bogusław Gruszczyński "Komentarz do art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Lex 2011, teza 1). Oceniany zarzut nie odpowiada zatem wymaganiom art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

40 Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.