Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016 r., I OSK 1091/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016 r., I OSK 1091/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. i wspólnicy spółka komandytowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1393/13 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. i wspólnicy spółka komandytowa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1393/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Spółka z o.o. i wspólnicy spółka komandytowa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], którym utrzymane zostało w mocy postanowienie tegoż Kolegium z [...] czerwca 2013 r. nr [...].

3 Postanowieniami tymi Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności swojego orzeczenia z [...] maja 2013 r. nr [...] w sprawie aktualności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, o co wystąpiło [...].

4 Odmawiając wszczęcia postępowania nadzorczego Kolegium wyjaśniło:

5 Opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego, tak jak i to użytkowanie mają charakter cywilnoprawny, a aktualizacja opłat dokonuje się na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie to jest dwuetapowe, z którego pierwszy etap odbywa się na szczeblu Samorządowego Kolegium, ale od rozstrzygnięcia tego organu służy sprzeciw do sądu powszechnego. Art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia, które przepisy k.p.a. stosuje się w postępowaniu przed Kolegiami, ale tryb nadzorczy nie jest tym, który wskazuje ten przepis.

6 [...] we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazało, że z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można wyprowadzać wniosku, że w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej do orzeczeń samorządowych kolegiów nie można stosować przepisów o wzruszaniu tych orzeczeń w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych przez k.p.a., gdyż taka interpretacja tego przepisu narusza zasadę prymatu wykładni gramatycznej, zatem odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] maja 2013 r. narusza art. 61a k.p.a.

7 Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał: roczna opłata z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny, a spory o jej wysokość w tym aktualizację tej wysokości, zgodnie z art. 77 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, są sprawami o charakterze cywilnoprawnym. Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczyna pisemne wypowiedzenie przez organ dotychczasowej wysokości opłaty z równoczesnym złożeniem oferty przyjęcia jej w nowej wysokości. Organ administracyjny postępuje tu zatem jako jedna ze stron umowy cywilnej, a nie we władczej formie typowej dla kształtowania stosunków administracyjnoprawnych. Zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n. do postępowania w tego typu sprawie, toczącej się przed kolegium, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Wyłączenie regulacji k.p.a. dotyczących odwołań, a tym samym trybów nadzwyczajnych, jest konsekwencją braku administracyjnoprawnej formy działania organu, a odpowiednie stosowanie niektórych przepisów k.p.a. nie nadaje sprawie charakteru sprawy administracyjnej. Wskazane w art. 79 ust. 7 u.g.n. przepisy k.p.a., stanowią wyliczenie enumeratywne, jeśliby bowiem ustawodawca zamierzał, by w tym postępowaniu stosowano generalnie Kodeks postępowania administracyjnego (choć odpowiednio i z wyłączeniem przepisów o odwołaniach i zażaleniach) to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego Kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Do takich wniosków prowadzi dokładne określenie rozdziałów i działu (postępowanie) tego kodeksu, które mają odpowiednie zastosowanie w omawianym postępowaniu przed kolegium.

8 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...] spółka z o. o. i wspólnicy spółka komandytowa, prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie:

9 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 3 § 1 oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 79 ust. 1 i art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadzące do uznania, że do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] nie znajdują zastosowania przepisy o trybach nadzwyczajnych, zawarte w k.p.a., a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

10 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 3 § 1 oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzące do uznania, że odmowa wszczęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] była uzasadniona, a więc, że zachodziła żadna z określonych w art. 61 a § 1 k.p.a. przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia tego postępowania.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

13 W kwestii aktualizacji opłaty rocznej i przepisów k.p.a., mogących mieć zastosowanie w postępowaniu przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi, w tym dopuszczalności wzruszania orzeczeń kolegiów w trybach nadzwyczajnych Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie (wyroki m.in. z 12 maja 2006 r. I OSK 843/05; 13 kwietnia 2011 r. I OSK 367/11; 26 stycznia 2012 r. I OSK 6/12; 11 lipca 2013 r. I OSK 342/12, z 26 sierpnia 2015 r. I OSK 2894/13). Stanowisko orzecznictwa jest jednolite co do tego, że orzeczenia kolegiów w sprawie aktualizacji opłaty nie mogą być wzruszane w trybach nadzwyczajnych. Prowadzenie takich postępowań administracyjnych w stosunku do tych orzeczeń nie jest dopuszczalne.

14 Niedopuszczalność prowadzenia trybów nadzwyczajnych do orzeczeń o aktualizacji opłaty wynika z charakteru użytkowania wieczystego nieruchomości i opłaty za ustanowienie tego prawa. Omówione to zostało w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2013 r. I OPS 12/13. Naczelny Sąd wyjaśnił, że ustalenie wysokości opłaty rocznej odbywa się w trybie mieszanym administracyjno-sądowym, w odrębnym postępowaniu, bowiem spory co do zasadności aktualizacji rozstrzygane są w pierwszym etapie przez samorządowe kolegia odwoławcze, a dopiero po zakończeniu tego etapu przez sąd powszechny, na skutek sprzeciwu złożonego od orzeczenia kolegium. Złożenie sprzeciwu ma wobec orzeczenia kolegium skutek kasacyjny, gdyż jego wniesienie powoduje utratę mocy orzeczenia.

15 W pełni należy podzielić stanowisko orzecznictwa co do niedopuszczalności prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości.

16 Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do swojego orzeczenia z [...] maja 2013 r. w sprawie aktualizacji opłaty rocznej ustalonej [...] za użytkowanie wieczyste nieruchomości, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę [...] oddalił. Stanowisko Kolegium i Sądu uzasadnione jest nie tylko charakterem opłaty rocznej i tym, że z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, które przepisy k.p.a. mają zastosowanie do postępowania przed Kolegium, ale także i tym, że, jak wynika z akt sprawy, od orzeczenia z [...] maja 2013 r. [...] wniosło sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 80 ust. 3 tej ustawy w razie wniesienia sprzeciwu w terminie orzeczenie traci moc.

17 W sprawie zatem spełniona została przesłanka niemożności wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., skutkująca odmową wszczęcia postępowania nadzorczego.

18 Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).