Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2023 r., I OSK 1080/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2023 r., I OSK 1080/22

Sentencja

1 Dnia 11 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 494/21 w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 listopada 2021 r., II SA/Bd 494/21 oddalił skargę S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] przyznającą S. Z. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 września 2020 r. do 31 października 2022 r.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wywiódł S. Z., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie :

4 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez ich wadliwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy będące przedmiotem sprawy decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 155 k.p.a., bowiem organy obu instancji dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pominęły okoliczność, iż orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] października 2020 r. dokonano zmiany orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] marca 2020 r. w trybie art 155 k.p.a. jedynie w części dotyczącej daty powstania niepełnosprawności, co spowodowało, iż decyzje w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oparte zostały na niewłaściwym ustaleniu, że za datę przyznania skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego należy uznać dzień złożenia przez skarżącego wniosku o zmianę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] marca 2020 r.;

5 2) prawa materialnego, tj.:

6 a) art 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", przez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż za datę przyznania skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego należy uznać dzień złożenia wniosku o zmianę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, podczas gdy przepis ten za datę przyznania zasiłku pielęgnacyjnego nakazuje uznać dzień złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności;

7 b) art. 24 ust. 2a u.ś.r. w zw. z art. 2 i art. 69 Konstytucji RP przez dokonanie jego błędnej wykładni, pomijającej wskazania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 23 października 2007 r., P 28/07 dotyczące funkcji zasiłku pielęgnacyjnego, co powoduje, że zasiłek pielęgnacyjny nie realizuje efektywnie celu, o którym mowa w art. 69 Konstytucji RP.

8 W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

9 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

12 Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

13 Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

14 Analiza okoliczności sprawy, a w szczególności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż aktualnie w sprawie problemem pozostaje określenie daty początkowej, od której skarżącemu powinien być przyznany zasiłek pielęgnacyjny. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wypada poprzedzić przybliżeniem okoliczności faktycznych sprawy. Skarżący w dniu [...] listopada 2019 r., a więc przed wszczęciem aktualnie kontrolowanego postępowania o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, wystąpił do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. W dniu [...] marca 2020 r. Zespół ten wydał orzeczenie zaliczające skarżącego od dnia [...] listopada 2019 r. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie to nie wskazywało, od kiedy u skarżącego istnieje niepełnosprawność. W następstwie odwołania skarżącego powyższe orzeczenie zostało zmienione orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] maja 2020 r., zakresie określonych uprawnień niepełnosprawnego, ale co do zasady potwierdzało zaliczenie skarżącego od dnia [...] listopada 2019 r. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu organu wojewódzkiego także nie określono daty powstania u skarżącego niepełnosprawności. W oparciu o powyższe orzeczenia, wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. skarżący wystąpił o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Burmistrz Miasta i Gminy R. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego zasiłku z uwagi na niewskazanie w załączonych orzeczeniach daty postania niepełnosprawności, a więc niewykazania okoliczności istotnej, z uwagi na treść art. 16 ust. 3 u.ś.r. Powyższa decyzja odmawiająca przyznania zasiłku pielęgnacyjnego stała się ostateczna wobec jej niezaskarżenia. W dniu [...] września 2020 r. skarżący wystąpił do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. o zmianę wydanego orzeczenia o niepełnosprawności przez wskazanie daty powstania niepełnosprawności. Powiatowy Zespół orzeczeniem z dnia [...] października 2020 r. wydanym w trybie art. 155 k.p.a., z uwagi na słuszny interes strony, zmienił wcześniejsze orzeczenie o niepełnosprawności i uznał, że niepełnosprawność skarżącego istnieje od 9. roku życia. W oparciu o powyższe orzeczenie skarżący powtórnie wystąpił o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Wskazaną na wstępie decyzją Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] grudnia 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2021 r., zasiłek ten został skarżącemu przyznany od dnia 1 września 2020 r., a zatem z uwzględnieniem daty wystąpienia przez skarżącego o zmianę orzeczenia o niepełnosprawności, co miało miejsce w dniu [...] września 2020 r. Skarżący natomiast domaga się przyznania tegoż zasiłku od dnia 7 listopada 2019 r., tj. wspólnej daty, złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności i początkowej daty ustalonego umiarkowanego stopnia niepełnosprawności.

15 Uwzględniając powyższe okoliczności trzeba wskazać, iż na gruncie przepisów u.ś.r. zasadą jest, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). W sytuacji jednak, gdy w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 2a u.ś.r.). Przepis ten stanowi regulację wyjątkową, umożliwiając wliczenie okresu od wszczęcia postępowania o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności do czasu, za który winno zostać przyznane świadczenie uzależnione od niepełnosprawności. Nie ulega wątpliwości, iż zasiłek pielęgnacyjny, służąc częściowemu pokryciu wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, jest świadczeniem, którego przyznanie uzależnione jest od niepełnosprawności (art. 16 ust. 1 u.ś.r.). Przysługuje ono m.in. osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia (art. 16 ust. 3 u.ś.r.). Mając na uwadze, iż skarżący, będąc osobą urodzoną w 1962 r., nie wypełnia warunków do przyznania tegoż zasiłku wskazanych w art. 16 ust. 2 u.ś.r., nie jest bowiem niepełnosprawnym dzieckiem, osobą, która ukończyła 75 lat oraz nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to relewantną prawnie okolicznością sprawy pozostaje data powstania jego niepełnosprawności. Okoliczność ta nie wynikała jednak z orzeczeń zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności wydanych w następstwie wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2019 r. Ustalona został natomiast dopiero w orzeczeniu wydanym w trybie art. 155 k.p.a.

16 Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Postępowanie weryfikacyjne prowadzone na tej podstawie prawnej jest postępowaniem w tej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnym, co sprawa rozstrzygnięta weryfikowaną decyzją. Tożsame pozostają bowiem podmioty, stan faktyczny sprawy nie jest zmieniony co do prawnie istotnych elementów, chodzi o tożsame pod względem treści prawa lub obowiązki oraz niezmienny lub ciągły jest stan prawny (vide: uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSAiWSA 2010/1/4). Postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. nie zmierza jednak do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem lecz do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o specyficzne przesłanki wyrażone w treści tegoż przepisu. Sprawa prowadzona w powyższym trybie jest procesowo odrębną sprawą, zaś decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. jest decyzją nową, wydaną w nowej sprawie (vide: wyrok SN z dnia 15 grudnia 1984 r., III AZP 8/83, OSNCP 1985/10/143; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2000 r., I SA 819/99, Lex nr 55302; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2000 r., III SA 1854/99, Lex nr 43956). Pomimo tego, iż postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. odwołuje się do wyników weryfikowanego postępowania, to decyzja wydana w tym trybie kształtuje pozycję prawną strony postępowania na przyszłość, a zatem od daty wydania decyzji w tym trybie. Jej skuteczność nie rozciąga się na okres wcześniejszy i nie kształtuje praw i obowiązków strony od dnia wydania weryfikowanej decyzji. Tryb uchylenia lub zmiany decyzji uregulowany w art. 155 k.p.a. działa zatem ex nunc, w odróżnieniu chociażby od trybu stwierdzenia nieważności decyzji uregulowanego w art. 156 k.p.a., którego skuteczność weryfikacyjna ma charakter ex tunc i rozciąga się na okres od dnia wydania weryfikowanej decyzji.

17 W świetle powyższych uwag nie można potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 155 k.p.a. Podnoszona w kasacji okoliczność zmiany orzeczenia jedynie co do daty powstania niepełnosprawności skarżącego, nie podważa konstatacji, iż zmiana taka nastąpiła w odrębnym postępowaniu administracyjnym, zainicjowanym kolejnym wnioskiem, tym razem o zmianę wydanego orzeczenia w trybie art. 155 k.p.a. Okoliczności faktyczne odnoszące się zastosowania powyższego trybu weryfikacji decyzji zostały prawidłowo zebrane i należycie ocenione. Wyraźnie z nich wynika tryb i zakres dokonanej zmiany orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Nie można zatem potwierdzić podniesionego w tym zakresie zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

18 Trafnie autor kasacji kwalifikuje przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. jako normę prawa materialnego. W ujęciu czasowym wyznacza on bowiem zakres materialnego prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności. Jest to jednak także norma procesowa regulująca zależności pomiędzy postępowaniem w sprawie ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności a postępowaniem w sprawie przyznania świadczenia rodzinnego. W procesowym kontekście należy odczytywać zawarte w tym przepisie sformułowanie odnoszące się do wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, od którego złożenia ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Przepis ten odwołuje się bowiem także do przesłanki "dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności", a zatem do daty ostatecznego (prawomocnego) rozstrzygnięcia kwestii niepełnosprawności. Ten element normy prawnej nie może być pomijany w procesie wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r. Nie chodzi zatem w powyższym przepisie wyłącznie o datę najwcześniej złożonego wniosku o wydanie orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności ale także o taki wynik postępowania wywołanego takim wnioskiem, który umożliwia przyznanie świadczenia rodzinnego zależnego od niepełnosprawności. Z okoliczności niniejszej sprawy wyraźnie wynika, iż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, które stało się podstawą przyznania skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego, nie zostało wydane na podstawie jego wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. Wydanie takiego orzeczenia nastąpiło w odrębnym postępowaniu administracyjnym, zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia [...] września 2020 r. o zmianę wydanego już orzeczenia ustalającego stopnień niepełnosprawności.

19 Dodatkowo wypada zauważyć, że przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. stanowi wyjątkową regulację prawną, przełamującą zasadę wyrażoną w art. 24 ust. 2 u.ś.r., która wskazuje, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wyjątkowy charakter tej regulacji prawnej prowadzi do konstatacji, iż w procesie wykładni, zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae, nie powinna ona uzyskać takiego rozumienia, które mogłoby rozszerzać zakres jej zastosowania. Pominięcie w procesie wykładni tegoż przepisu przesłanki "wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności", a więc takiego orzeczenia, na podstawie którego możliwe jest przyznanie uzależnionego od niepełnosprawności świadczenia rodzinnego stanowi o wadliwym odkodowaniu znaczenia owej normy prawnej, prowadzącym dodatkowo do rozszerzania wyjątku.

20 W świetle powyższych uwag nie można potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 24 ust. 2a u.ś.r., w tym także w zw. z art. 2 i art. 69 Konstytucji RP.

21 Wypada w tym miejscu przywołać jeszcze jedną okoliczność, która nie była eksponowana w toku dotychczasowego postępowania, a która przekreśla w aktualnym stanie prawnym możliwość przyznania skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] listopada 2019 r. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, iż Burmistrz Miasta i Gminy R. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. odmówił skarżącemu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Jak już była o tym mowa decyzja ta została wydana w następstwie wniosku skarżącego z dnia 1 lipca 2020 r., w oparciu o orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] marca 2020 r., zmienione orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] maja 2020 r. Powyższe oznacza, iż sprawa zasiłku pielęgnacyjnego ww. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. została ostatecznie rozstrzygnięta. Wydana w tej sprawie decyzja, uwzględniając treść art. 2 ust. 2a u.ś.r., obejmuje także okres od dania złożenia w dniu [...] listopada 2019 r. wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Pozostawanie owej decyzji w obrocie prawnym, na gruncie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi barierę uniemożliwiającą wydanie decyzji administracyjnej w tej kwestii.

22 Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

23 Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

24 Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.