Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2011 r., I OSK 1047/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2011 r., I OSK 1047/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 257/11 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od M. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. II SA/Łd 257/11, po rozpoznaniu skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem, uchylił zaskarżoną decyzję.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 pkt 1 lit. a, pkt 2, pkt 23, art. 4 ust. 1 i ust.2 pkt 1, art. 5 ust. 1 i ust. 3, art. 8 pkt 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. 2006, Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z dnia [...] listopada 2010r., nr [...], którą odmówiono M. R. przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci W. R. i D. R. Kolegium wyjaśniło, że w odniesieniu do rodziny M. R. ma zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem żadne z jego dzieci nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Dochód rodziny wnioskodawcy za rok 2009 wyniósł [...] zł., co daje miesięcznie kwotę [...] zł. zaś w przeliczeniu na osobę kwotę [...] zł. Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że zostało przekroczone kryterium dochodowe, wynoszące 504 zł. Odpowiadając na zarzuty, podniesione w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że przesłanką warunkującą przyznanie wnioskowanych świadczeń jest uzyskanie w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (w tym przypadku w 2009 r.) przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie w kwocie nieprzekraczającej ustawowego kryterium dochodowego. Wprawdzie w przypadku rodziny M. R. przekroczenie to wynosi [...] zł i jest niższe od najniższego zasiłku rodzinnego, lecz wobec rodziny wnioskodawcy przepis art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zastosowany został już w poprzednim okresie zasiłkowym, co oznacza, że rodzina skarżącego nie spełnia warunków określonych w art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, że wobec odwołującego się nie można zastosować § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku stanowiącego o możliwości odliczenia dochodu utraconego po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, bowiem nie można uznać za utratę dochodu faktu zmiany warunków zatrudnienia. Zdaniem Kolegium, utrata zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych związana jest z rozwiązaniem stosunku pracy, nie zaś ze zmianą warunków pracy i płacy.

4 M. R. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wskazując na trudną sytuację materialną rodziny. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, że nie wziął pod uwagę faktu obniżenia mu wynagrodzenia za pracę.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał zasadność skargi, wskazując że definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, enumeratywnie wyliczający te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenia rodzinne i dla świadczeniobiorców. Regulacje powyższe, w ocenie Sądu, należy rozpatrywać w kontekście definicji dochodu rodziny, podanej w art. 3 pkt 2 ustawy. Mając na uwadze, zasadę, że dla ustalenia uprawnienia do świadczeń bierze się pod uwagę dochód rodziny z roku, który poprzedza okres zasiłkowy, Sąd zauważył jednak, że skarżący w złożonym odwołaniu podnosił, iż z dniem [...] lutego 2010r. na podstawie zawartego z pracodawcą porozumienia, zmianie uległy obowiązujące go warunki pracy i płacy. Z tą datą zmniejszył się również uzyskiwany przezeń dochód do kwoty [...] zł miesięcznie netto.

6 Sąd dalej wywodził, że według art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, "w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny, lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód". W przypadku uzyskania dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód. (ust.4a). Normatywna utrata dochodu definiowana jest natomiast w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy czym należy doń m.in. utrata dochodu spowodowana, utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło (lit c). Uzyskanie dochodu oznacza zaś m.in. uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło (art.3 pkt 24 lit c) .

7 W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesiono, że jedną z podstawowych zasad wykładni jest zaś to, że wykładni normy prawnej nie można przeprowadzić w oderwaniu od kontekstu całego przepisu prawnego, całej ustawy oraz obowiązujących reguł i wartości systemu prawa. Sąd podkreślił, że w demokratycznym państwie prawnym zastosowanie wyłącznie wykładni językowej bez uwzględnienia wykładni systemowej i wykładni celowościowej jest niedopuszczalne. Wprowadzone natomiast w ustawie o świadczeniach rodzinnych zasady uwzględniania utraty i uzyskania dochodów przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę służą przede wszystkim ustaleniu rzeczywistej wysokości tego dochodu. Ustawodawca uzależnił, co do zasady, prawo do pomniejszenia dochodu rodziny od samego faktu utraty dochodu przez któregoś z jej członków - niezależnie od tego, kiedy owa utrata nastąpiła i w jakim terminie nastąpiło ewentualne uzyskanie innego dochodu.

8 W ocenie Sądu, jako utratę dochodu w rozumieniu art. 5 ust.4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit c oraz odpowiednio jego uzyskanie w myśl art. 5 ust 4a w zw. z art. 3 pkt 24 lit c ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy traktować także zmianę warunków pracy i płacy skutkującą, zmianą uzyskiwanych przez członka rodziny dochodów. Odmienna interpretacja wskazanych wyżej przepisów, według Sądu, stawiałaby w sposób nieuzasadniony w gorszej sytuacji osoby zatrudnione u tego samego pracodawcy lecz na innych (gorszych) warunkach, od osób tracących zatrudnienie i uzyskujących kolejne bez jakiejkolwiek przerwy w zatrudnieniu. Wówczas zaś jedynie zmiana pracodawcy decydowałaby o możliwości traktowania dochodów jako utraconych i odpowiednio - uzyskanych. W tym zakresie, dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię przepisów art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit c i art. 5 ust.4a w zw. z art. 3 ust. 24 lit c ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd uznał za błędną i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

9 Sąd ponadto zalecił aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy dokonał wyliczenia dochodu rodziny skarżącego, uwzględniając przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

10 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, reprezentowane przez radcę prawnego. Powołując się na obie postawy z art.174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

11 1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

12 - art.5 ust.4 w zw. z art.3 pkt 23 lit.c i art.5 ust.4a w zw. z art.3 pkt 24 lit.c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. 2006, Nr 139, poz.992 ze zm.) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na gruncie powołanych przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu można mówić również w sytuacji zmiany warunków pracy i płacy osoby zatrudnionej, skutkującej zmianą uzyskiwanych przez nią dochodów;

13 2 ) naruszenie przepisów postępowania :

14 - art.145 §1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] stycznia 2011 r., wskutek błędnego przyjęcia, że decyzja ta naruszała art. 5 ust.4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit.c i art.5 ust.4a w zw. z art.3 ust.24 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych;

15 - art.151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona.

16 Mając na względzie powyższe zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M. R., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

17 W skardze kasacyjnej wywodzono, przytaczając regulacje art. 5 ust.1 i 4 oraz art.3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że błędna jest dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia pojęć " dochód utracony " i "dochód uzyskany". Zwrócono uwagę, że pojęcia te mają charakter definicji legalnych, gdyż znajdują się w słowniczku ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprzez posłużenie się definicją legalną prawodawca nadaje wskazanym słowom ściśle określone znaczenie, zaś w teorii prawa przyjmuje się, że w przypadku istnienia definicji, sformułowanego przez nią znaczenia definiowanego terminu nie wolno przełamywać przy zastosowaniu innych rodzajów wykładni. Zaskarżony wyrok, w ocenie skarżącego organu, został podjęty w oparciu o wykładnię przepisów, która w sposób niedopuszczalny rozszerza zakres stanów faktycznych objętych legalną definicją pojęć " dochód utracony" i "dochód uzyskany". Autor skargi kasacyjnej, powołując się na treść art. 3 pkt 23 i pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwrócił uwagę, że przytoczone w tym przepisie zdarzenia , z którymi ustawodawca wiąże " utratę dochodu" i "uzyskanie dochodu" zaczerpnięte są z katalogu zamkniętego, ściśle określonego, co oznacza niedopuszczalność jego poszerzenia w drodze wykładni.

18 W skardze kasacyjnej zarzucono zatem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, posługując się wykładnią celowościową, dokonał niedopuszczalnego rozszerzenia katalogu przypadków uznawanych za " utratę dochodu" i " uzyskanie dochodu". Skutkiem takiej wykładni jest wprowadzenie do tego katalogu contra legem stanów faktycznych, których ustawodawca stanowiąc przedmiotowy przepis nie brał pod uwagę, jako mających znaczenie prawne.

19 Skarżący organ prezentuje w skardze kasacyjnej pogląd, że znaczenie pojęcia "utrata zatrudnienia" i odpowiednio "uzyskanie zatrudnienia" wiąże się z ustaniem lub nawiązaniem stosunku pracy lub podobnego stosunku prawnego ( za wyjątkiem umowy o dzieło). Natomiast zmiana warunków pracy i płacy, jeśli nie towarzyszyło jej ustanie jednej umowy o pracę i nawiązanie kolejnej, nie skutkuje ani utratą, ani też uzyskaniem zatrudnienia, nie może być rozpatrywana w kategoriach utraty lub uzyskania dochodu – w znaczeniu, jakie tym pojęciom nadaje ustawa o świadczeniach rodzinnych.

20 Niezależnie od powyższej argumentacji autor skargi kasacyjnej nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, jakoby przyjęcie prezentowanej przez organ interpretacji miało skutkować postawieniem w gorszej sytuacji osób zatrudnionych u tego samego pracodawcy lecz na innych ( gorszych) warunkach, od osób tracących zatrudnienie i uzyskujących kolejne, bez jakiejkolwiek przerwy w zatrudnieniu. Sąd stojąc na takim stanowisku błędnie założył, że zmiana warunków pracy i płacy w każdym wypadku będzie mniej korzystna dla pracownika. Ewentualne zmiany dochodu wynikające z modyfikacji warunków płacowych znajdą odzwierciedlenie w dochodzie osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne dopiero w następnym okresie zasiłkowym, zgodnie z regułą wynikającą z art.3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

21 Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył M. R., wnosząc o jej oddalenie, wskazując na trudną sytuację materialną rodziny i załączając odcinki wynagrodzeń z ostatnich dwóch miesięcy. Skarżący podał, że obniżenie dochodu rodziny nastąpiło od listopada 2009 r., czego nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaś podana przez organ argumentacja dotycząca osób korzystających z urlopu wychowawczego i dłużników alimentacyjnych jego nie dotyczy i nie rozumie w tym zakresie wywodów skargi kasacyjnej.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Stosownie do art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.- powoływanej dalej, jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w §2 powołanego przepisu. Oznacza to, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego ogranicza się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

24 Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie powołuje się na obie podstawy wymienione w art.174 p.p.s.a., czyli oparta jest zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak również podnosi zarzuty naruszenia prawa procesowego. W odniesieniu do podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów na podstawie których proceduje sąd administracyjny tj.art.145 §1 pkt 1 lit.a i art.151 p.p.s.a., wiążąc ich naruszenie z przepisami prawa materialnego, nie zaś z przepisami postępowania sądowego lub procedury administracyjnej. To powoduje, że rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do oceny zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów prawa materialnego.

25 Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie art.5 ust.4 w zw. art.3 pkt 23 lit.c i art.5ust.4a w zw. z art.3 pkt.24 lit.c ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że utratą dochodu jest również zmiana warunków pracy i płacy osoby zatrudnionej skutkująca zmianą uzyskiwanych przez nią dochodów. Zatem w rozpoznawanej sprawie spór dotyczy wykładni pojęcia " utrata dochodu" , o którym mowa w art.3 pkt 23 lit.c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wskazana ustawa określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Jak wynika z treści art.5 ust.1 wskazanej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art.4ust.2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł., przy czym pojęcie dochodu sprecyzowano w art.3 ust.1. Ustawa przewiduje także sytuację, gdy z powodu utraty dochodu pomniejsza się dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się o utracony dochód.

26 Ustawodawca zdefiniował w art.3 pkt 23, czym jest utrata dochodu, stanowiąc, iż jest to " utrata dochodu spowodowana: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, e)uchylony, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej". Z treści przytoczonego przepisu wynika bezspornie, że wyliczenie to jest wyczerpujące i stanowi katalog zamknięty.

27 W niniejszej sprawie wymaga rozważenia, czy pod pojęciem utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej mieści się zmiana warunków płacy i pracy spowodowana wypowiedzeniem zmieniającym. Gdy mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą a także wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy zlecenia, umowy o dzieło ( art.3 pkt 22). Odpowiednio zatem utrata zatrudnienia oznacza utratę pracy świadczonej na podstawie umowy o pracę lub innych umów wymienionych w art. 3 pkt 22 ustawy, nie oznacza natomiast zmiany warunków pracy i płacy, polegającej na obniżeniu, czy podwyższeniu wynagrodzenia, przy trwaniu stosunku pracy. Gdy z osobą wnioskującą o przyznanie świadczenia rodzinnego rozwiązany zostanie stosunek pracy lub zostanie rozwiązana inna z umów wymienionych w art.3 pkt 22 ustawy, czyli w sytuacji, gdy osoba ta utraci jedno ze źródeł dochodu mające umocowanie w określonym stosunku prawnym, to wówczas może odliczyć dochód utracony. Analiza przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych: art.3 pkt 22 i pkt 23, art.5 ust.4 nie daje podstaw do uznania, że w przypadku obniżenia wynagrodzenia za pracę przy trwającym stosunku pracy następuje utrata dochodu w rozumieniu art.5 ust.4 w zw. z art.3 pkt 23 lit. c omawianej ustawy.

28 Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, gdy zarzuca Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacji bowiem, gdy treść przepisu prawa według jego brzmienia literalnego nie nasuwa wątpliwości nie ma potrzeby posiłkować się wykładnią systemową czy funkcjonalną w procesie stosowania prawa. W niektórych stanach faktycznych i prawnych, gdy przepis prawa zawiera definicję legalną stosowanie innych rodzajów wykładni może wręcz prowadzić do wniosków sprzecznych z treścią przepisu prawa. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się pierwszeństwo wykładni językowej na pozostałymi rodzajami wykładni tj. systemową i celowościową. Tylko w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego brzmienia przepisu, w szczególności, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego teksu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania lub gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm. W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zachodzi, a zastosowanie przez Sąd I instancji wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do rozszerzenia ustawowego katalogu przyczyn "utraty dochodu" . Przy zastosowaniu tego rodzaju wykładni również zmiana warunków pracy i płacy polegająca na podwyższeniu wynagrodzenia prowadziłaby do powiększenia uzyskanego dochodu ( art.5 ust.4a w zw. z art.3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Podnoszony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku- przemawiający za dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią- argument, że literalna wykładnia art.5 ust.4 w zw. z art.3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych stawiałaby w gorszej sytuacji osoby zatrudnione u tego samego pracodawcy lecz na innych ( gorszych) warunkach, od osób tracących zatrudnienie i uzyskujących kolejne bez jakiejkolwiek przerwy w zatrudnieniu, nie jest trafny. Sytuację, na którą wskazuje Sąd I instancji regulował §17ust.2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. Nr 105, poz.881 ze zm.), którego niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. P 45/08, publ.OTK-A 2009, Nr 6, poz.88. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że wskazany przepis rozporządzenia wbrew ustawie o świadczeniach rodzinnych wprowadził dodatkową negatywną przesłankę w postaci uzyskania innego dochodu w tym samym roku kalendarzowym, co wyłącza przewidziane art.5 ust.4 pomniejszenie dochodu rodziny o dochód utracony w sytuacji, gdy utrata i uzyskanie innego dochodu następuje w tym samym roku kalendarzowym. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wielu wyrokach zajmował w tej kwestii stanowisko, że uzyskanie innego dochodu w tym samym roku kalendarzowym, w którym nastąpiła utrata dochodu nie wyklucza pomniejszenia dochodu rodziny. Są to jednak rozważania dotyczące sytuacji, gdy nastąpiła utrata zatrudnienia, nie zaś zmiana warunków zatrudnienia. Proponowana przez Sąd I instancji wykładnia prowadziłaby do sytuacji, gdy zmiana warunków zatrudnienia polegająca na podwyższeniu wynagrodzenia skutkowałaby powiększeniem dochodu rodziny o dochód uzyskany. Trzeba też wskazać, że przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia zapadły w odmiennych, niż w niniejszej sprawie stanach faktycznych.

29 Niezależnie od powyższego należy wspomnieć, że w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1324/07, publ.www.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny zajął w kwestii wykładni pojęcia utraty dochodu spowodowanej utratą zatrudnienia dość jednoznaczne stanowisko, iż utratę zatrudnienia należy wiązać z rozwiązaniem konkretnego stosunku prawnego. Analogiczne stanowisko przedstawiono także w orzecznictwie wojewódzkich sadów administracyjnych ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2011, sygn. I SA/Wa 17/11, publ. Lex 784502, WSA w Gliwicach z dnia 22 września 2009 r., sygn. IV SA/Gl 85/09, publ. Lex 580312).

30 Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze M. R. o przyznanie świadczeń rodzinnych skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, są one w kontekście powyższych rozważań nieuzasadnione. Okoliczność, że skarżącemu z dniem [...] lutego 2010 r., czyli w roku następującym po roku kalendarzowym stanowiącym podstawę obliczenia dochodu rodziny, obniżono wynagrodzenie nie może być uznana za dochód utracony w rozumieniu art.5 ust.4 w zw. z art.3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast okoliczność obniżenia wynagrodzenia za miesiąc listopad i grudzień 2009 r. została uwzględniona przy obliczaniu dochodu za 2009 r.

31 Skarżący podniósł w skardze, a także w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż nie rozumie, z jakich powodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytacza przepisy dotyczące dłużników alimentacyjnych. Tytułem wyjaśnienia skarżącemu tej kwestii wskazać należy, że pojęcie dochodu utraconego wprowadzone zostało do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz.U. 2005., Nr 86, poz.732). Mocą art.27 wymienionej ustawy do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wprowadzono zmiany, polegające m.in. na dodaniu w art.3 punktów 23 i 24, określających definicję dochodu utraconego i dochodu uzyskanego. Z kolei w uzasadnieniu projektu wskazanej ustawy ustawodawca stwierdził, iż celem zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest m.in. konieczność ujednolicenia stosowania prawa, co oznacza, jak słusznie zauważa organ w skardze kasacyjnej, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie jakichkolwiek dowolności w zakresie kwalifikowania określonych zdarzeń, jako skutkujących utratą dochodu.

32 Podsumowując nie może budzić wątpliwości, że organy administracji prawidłowo wyliczyły dochód rodziny M. R., dochodząc w wyniku tych wyliczeń do wniosku, że przekroczone zostało kryterium dochodowe stanowiące ustawowy wymóg przyznania świadczeń rodzinnych. Niewątpliwie rodzina skarżącego jest w trudnej sytuacji materialnej, jednakże decyzja o przyznaniu zasiłku rodzinnego nie jest decyzją uznaniową.

33 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł, jak w wyroku.

34 Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od M. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek ( trudna sytuacja materialna rodziny), o którym mowa w art.207 §2 p.p.s.a.