Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2023 r., I GW 2/23

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2023 r., I GW 2/23

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 lutego 2023 r. znak: KOA/2829Ni/20 o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie a Ministrem Funduszy i Polityki Regionalnej w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych środków unijnych postanawia: wskazać Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium, organ występujący z wnioskiem), pismem z 13 lutego 2023 r. na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 22 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.) wystąpiło z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy SKO a Ministrem Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: Minister) w sprawie rozpatrzenia odwołania decyzji Dyrektora Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: Dyrektor MJWPU) z 11 lutego 2019 r., zobowiązującej Gminę R. (dalej: Gmina) do zwrotu kwoty 43 175,08 zł. wraz z odsetkami w wysokości określonej jako zaległości podatkowych liczonych od dnia 20 grudnia 2016 r. do dnia zwrotu.

3 We wniosku wskazano, że Wójt Gminy wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora MJWPU. Dyrektor przekazał odwołanie Dyrektorowi Departamentu Programów Pomocowych Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju, a następnie Zastępca Dyrektora tego Departamentu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., w związku z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869, dalej: u.f.p.), przekazał sprawę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie, wskazując na właściwość Kolegium, jako organu wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa Mazowieckiego. SKO z kolei uznało brak swojej właściwości do rozpatrzenia sprawy, kierując pismem z 1 sierpnia 2019 r. wniosek o rozpoznanie sporu kompetencyjnego przez NSA.

4 Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 26 września 2019 r., sygn. akt I GW 2/19, oddalił wniosek. NSA wskazał na konieczność uzupełnienie akt sprawy o umowę z 8 grudnia 2015 r. w sprawie udzielenia dotacji celowej na realizację zadania polegającego na wspieraniu gmin w opracowaniu oraz aktualizacji programów rewitalizacji zawartej pomiędzy Ministerstwem Rozwoju a Województwem Mazowieckim oraz konieczność ustalenia charakteru udzielonej dotacji, a w szczególności ustalenie czy realizowany program miał charakter regionalny czy ogólnokrajowy.

5 Do ponownego wniosku o rozpoznanie sporu kompetencyjnego SKO dołączyło kopię umowy z 8 grudnia 2015 r., nadesłaną przez MJWPU, przy piśmie z 30 grudnia 2022 r., wskazując, że z pisma tego wynika, że realizowany program ma charakter regionalny. Podkreślono również, że ze "Szczegółowego opisu osi priorytetowych Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2014-2020" autorstwa Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju z 13 czerwca 2018 r. wynika, że instytucją zarządzającą Programem jest Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, Departament Programów Pomocowych. Natomiast w myśl art. 61 ust. 3 pkt 2 u.f.p. organem odwoławczym w sprawach należności, o których mowa w art. 60 u.f.p. (w tym należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności) jest m.in. organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), albo ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, albo ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm.) – od decyzji wydanej przez operatora programu, instytucję pośredniczącą, instytucję wdrażającą lub instytucję, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, będących jednostkami sektora finansów publicznych.

6 Minister Funduszy i Polityki Regionalnej w odpowiedzi na wniosek SKO wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jako organu właściwego do rozpoznania ww. sprawy, ewentualnie o oddalenie wniosku. Minister wskazał, że skoro środki przeznaczone na realizację projektów pomocy technicznej finansowanych z udziałem środków europejskich mają każdorazowo status dotacji celowej w rozumieniu u.f.p., to zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2267) stanowiły one dochód Województwa Mazowieckiego. Jeżeli następnie z tych środków Zarząd Województwa udzielił dotacji celowej Gminie, to należności z tytułu nieprawidłowego wykorzystania środków dotacji przez gminę stanowiły należności, o których mowa w art. 60 pkt 1 u.f.p. (kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie), a do wydania decyzji w zakresie tej należności (stanowiącej należność budżetu Województwa Mazowieckiego jako właściwej jednostki samorządu terytorialnego) właściwy był zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 marszałek województwa, a organem odwoławczym, zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 u.f.p., jest właściwe SKO (w Warszawie).

7 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8 W myśl art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

9 W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych środków unijnych i jest sporem negatywnym, bowiem zarówno SKO występujące z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu, jak i Minister, uznały się za niewłaściwe do załatwienia sprawy.

10 Rozpoznawany wniosek oraz dołączone do niego dokumenty w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwalają na merytoryczne rozpoznanie wniosku, doprecyzowują bowiem stan faktyczny sprawy, stanowiącej istotę sporu, w zakresie wynikającym z postanowienia NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt I GW 2/19.

11 Wydanie decyzji, od której odwołanie było przyczyną zaistnienia sporu kompetencyjnego, wynikało z kontroli prawidłowości zadań finansowanych z udziałem środków unijnych. Gminie na podstawie umowy z MJWPU przekazano dotację celową na realizację projektu "Rewitalizacja Obszaru Zdegenerowanego w Gminie R.". Jak wskazano w umowie dotacja współfinansowana jest w 85% ze środków Unii Europejskiej, Funduszu Spójności w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2014-2020 oraz w 15% z budżetu państwa. Pozwala to, w ocenie Sądu, na zakwalifikowanie środków wypłaconych Gminie w ramach tej dotacji jako środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w rozumieniu przepisów u.f.p. Tym samym do decyzji orzekających o zwrocie tych środków mają zastosowanie przepisy odpowiednich ustępów art. 207 u.f.p., który należy uznać za przepis szczególny, wprowadzający odrębną regulację w zakresie postępowania i wyłączający tym samym stosowanie "ogólnych" przepisów u.f.p., także w kwestii właściwości organów I instancji i organów odwoławczych w tych sprawach. Ustawodawca zastosował bowiem do tej kategorii spraw kryterium przedmiotu sprawy (kategorii środków finansowych), nie zaś podmiotu otrzymującego dotację, jako rozstrzygające o właściwości organów. Podkreślenia wymaga ponadto, że ustawa posługuje się określeniem: "środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich", a zatem w ujęciu szerokim, niezależnym od wielkości udziału środków unijnych w kwocie przyznanej dotacji celowej.

12 Dla rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego niezbędne zatem jest wskazanie instytucji zarządzającej w rozumieniu art. 207 ust. 12 u.f.p., jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji MJWPU. Analiza treści umowy z 8 grudnia 2015 r., zawartej pomiędzy Ministrem Rozwoju a Województwem Mazowieckim (reprezentowanym przez p.o. Dyrektora MJWPU) dotyczącej udzielenia Województwu dotacji celowej na realizację zadania polegającego na wsparciu gmin w opracowaniu albo aktualizacji programów rewitalizacji wskazuje, że wprawdzie realizowany program miał charakter regionalny, jednak jego realizacja podlegała kontroli Ministra. Ponadto Szczegółowy opis osi priorytetowych Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2014-2020 opracowany przez Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju przewidywał dla osi priorytetowej 3 (Potencjał beneficjentów funduszy europejskich) w ramach której realizowane były projekty na wsparcie realizacji przedsięwzięć w obszarach kluczowych z punktu widzenia realizacji polityki spójności (w tym rewitalizacja), ustanowił jako instytucję zarządzającą Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, Departament Programów Pomocowych.

13 Uznanie Ministra Inwestycji i Rozwoju (obecnie: Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej) za instytucję zarządzającą programem oznacza, że ten organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji MJWPU z 11 lutego 2019 r.

14 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 zdanie drugie i trzecie p.p.s.a., postanowił orzec, jak w sentencji.