Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r., I GSK 992/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r., I GSK 992/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1409/19 w sprawie ze skargi R. S. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz R. S. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1409/19 po rozpoznaniu skargi R. S. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...];[...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w pkt 1. uchylił zaskarżone postanowienie; w pkt 2. zasądził od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz R. S. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

3 Od przedmiotowego wyroku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych złożył skargę kasacyjną, zaskarżając ten wyrok w w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

4 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 59 ust. 9 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. 1292, z późn. zm., dalej - "Prawo przedsiębiorców"), poprzez przyjęcie, iż organ nie rozpoznał zażalenia w terminie wynikającym z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, podczas gdy zostało ono rozpoznane w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania przez organ, a tym samym organ nie dopuścił się naruszenia innych przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy;

5 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż organ nie rozpatrzył zażalenia w terminie, co spowodowało skutki równoważne z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych, podczas gdy zażalenie Skarżącego zostało rozpoznane w terminie wynikającym z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców;

6 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku w związku z art. 89 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321, zwanej "ustawą systemową") i art. 50 ust. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż organ nie umożliwił Skarżącemu - płatnikowi składek uczestnictwa w czynnościach kontrolnych polegających na przesłuchiwaniu osób (ubezpieczonych, świadków) w toku postępowania kontrolnego, podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym należało uznać, iż nie jest koniecznym zawiadomienie płatnika składek o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania osób w charakterze ubezpieczonego;

7 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż zakres przedmiotowy kontroli, której dotyczy skarga obejmuje materię, która była już przedmiotem dwóch uprzednio zakończonych kontroli, a zatem nie zaistniała określona w art. 58 ust. 2 pkt 8 Prawa przedsiębiorców przesłanka wyłączająca zakaz ponownej kontroli, podczas gdy organ uprawniony był do przeprowadzenia ponownej kontroli, gdyż po sporządzeniu protokołu kontroli z poprzedniej kontroli wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi w chwili przeprowadzenia kontroli.

8 Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

9 W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Skarga kasacyjna jest niezasadna, chociaż część zarzutów zasługiwała na uwzględnienie.

12 Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

13 Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

14 Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w związku z art. 59 ust. 9 i 10 Prawa przedsiębiorców, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko autora skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie nie został przekroczony 7 dniowy termin do rozpoznania zażalenia. Kwestią o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu jest właściwe odczytanie – określenia dnia wniesienia zażalenia – od którego biegnie 7 dniowy termin do jego rozstrzygnięcia.

15 Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o: 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia; 2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Natomiast stosownie do art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców nierozpatrzenie zażalenia w tym terminie jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Nadto zgodnie z regulacją art. 59 ust. 16 Prawa przedsiębiorców do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi o zastosowaniu wprost przepisów tego kodeksu w takim zakresie, w jakim przepisy art. 59 ust. 6, 7 i 9, nie zawierają regulacji umożliwiających właściwe stosowanie przepisów o środkach zaskarżenia wobec podjęcia i wykonywania czynności kontroli. W zakresie tej materii należy, zatem odwołać się do całego trybu wnoszenia i rozpoznawania zażaleń w postępowaniu administracyjnym. Te kwestie zostały pominięte w ustawie Prawo przedsiębiorców. Na tej więc zasadzie, stosownie do art. 129 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. zażalenie na postanowienie organu kontroli wydane w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie. Równocześnie na tej samej zasadzie do postępowania zażaleniowego, o którym mowa w art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, znajdują zastosowanie także inne przepisy rozdziałów 10 i 11 działu II Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Ma wobec tego zastosowanie art. 132 i art. 133 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję (postanowienie), obowiązany jest przesłać odwołanie (zażalenie), wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie (zażalenie), jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (postanowienia) w myśl art. 132 k.p.a. W omawianym zakresie objętym powyższą regulacją przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców nie wprowadzają odmiennych rozwiązań. Organ kontroli, do którego wpływa zażalenie ma obowiązek rozważyć, czy nie skorzystać z możliwości wydania nowego rozstrzygnięcia uwzględniającego w całości zawarte w zażaleniu żądanie strony. Jeżeli z tej możliwości nie skorzysta, zobowiązany jest, tak jak art. 133 k.p.a., we wskazanym terminie przesłać zażalenie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Oznacza to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, zaczyna swój bieg w dacie wpływu zażalenia do organu odwoławczego, tj. wówczas, gdy organ ten może przystąpić do rozpatrywania tego zażalenia. W konsekwencji naruszenie tej zasady i przekroczenie 7 dniowego terminu wywołuje skutki prawne określone w art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców.

16 Wyżej wymienione stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku z 20 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1790/19 i zasługuje na pełną aprobatę również w tej sprawie. Ponadto stanowisko zbieżne było prezentowane już wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do analogicznie brzmiących przepisów art. 84c ust. 10 i 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (zob. np. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 345/10).

17 W rozpoznawanej sprawie zażalenie zostało wniesione za pośrednictwem Oddziału ZUS w Gdańsku. Do Oddziału zażalenie wpłynęło 29 maja 2019 r. i zostało przekazane Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – wpłynęło do organu odwoławczego 4 czerwca 2019 r., który rozpatrzył je 11 czerwca 2019 r. Zachowany, zatem został przez organ odwoławczy 7 dniowy termin do rozstrzygnięcia zażalenia.

18 Natomiast zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku w związku z art. 89 ust. 5 ustawy systemowej i art. 50 ust. 1 Prawa przedsiębiorców okazały się nietrafne.

19 Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa przedsiębiorców czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Zgodnie zaś z art. 89 ust. 5 ustawy systemowej płatnik składek powinien być zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków lub oględzin, w sposób umożliwiający mu udział w przeprowadzaniu tego dowodu, nie później niż bezpośrednio przed podjęciem tych czynności. Ponadto zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy systemowej wynika, że w trakcie przeprowadzania kontroli inspektor kontroli Zakładu ma prawo: 5) przesłuchiwać świadków; 6) przesłuchiwać płatnika składek i ubezpieczonego, jeżeli z powodu braku lub po wyczerpaniu innych środków dowodowych pozostały niewyjaśnione okoliczności mające znaczenie dla postępowania kontrolnego.

20 Analiza art. 87 ust. 1 pkt 6 ustawy systemowej prowadzi do wniosku, że przepis ten zawiera konstrukcję zbliżoną do art. 86 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Nasuwa się spostrzeżenie, że na gruncie ustawy systemowej prawodawca, w zakresie przeprowadzenia dowodu przesłuchania, płatnika składek oraz ubezpieczonego traktuje jak stronę postępowania.

21 W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu, zgodnie z którym strona postępowania administracyjnego powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania innej strony.

22 Również niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców oraz art. 58 ust. 2 pkt 8 Prawa przedsiębiorców.

23 Zgodnie z art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców organ kontroli nie przeprowadza kontroli, w przypadku gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ. Natomiast zgodnie z art. 58 ust. 2 pkt 8 Prawa przedsiębiorców przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadku, gdy po sporządzeniu protokołu kontroli z poprzedniej kontroli wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nieznane organowi administracji lub państwowej jednostce organizacyjnej w chwili przeprowadzenia kontroli, w tym wskazujące na wystąpienie nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2018 r. poz. 2174, z późn. zm.).

24 W skardze kasacyjnej jej autor nie wskazał wprost, czy w odniesieniu do ww. przepisów zarzuca ich naruszenie poprzez błędną wykładnię, czy też wadliwe zastosowanie. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej autor podnosi, iż nie zaistniała określona w art. 58 ust 2 pkt 8 Prawa przedsiębiorców przesłanka wyłączająca zakaz ponownej kontroli. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje zastosowanie tego przepisu, a nadto kwestionuje ocenę stanu faktycznego w tej sprawie dokonaną przez Sąd I instancji. Zauważyć w tym miejscu należy, że w skardze kasacyjnej brak jest w istocie zarzutów dotyczących nieprawidłowości oceny stanu faktycznego dokonanej przez Sąd I instancji, co ogranicza możliwości kontrolne Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie.

25 Niezależnie jednak od powyższego spostrzeżenia Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji w zakresie niezaistnienia w sprawie przesłanki zawartej w art. 58 ust. 2 pkt 8 Prawa przedsiębiorców. Na stronie 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd ten bowiem ponad wszelką wątpliwość wykazał, że organ miał informacje o powiązaniach osobowych pomiędzy Skarżącym i [...] sp. z o.o. sp. k. już w trakcie kontroli przeprowadzanej u Skarżącego w 2018 r. W powołanym wyżej protokole inspektor kontroli ZUS ustalił, że Skarżący - "Płatnik składek, z dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej wyodrębnił trzy spółki prawa handlowego wg. wykonywanych zadań tj.: [...] Sp. z o.o. Sp. K. – naprawy i szlifowanie odlewów, [...] Sp. z o.o. Sp. K. – specjalistyczne oprzyrządowanie, [...] Sp. z o.o. Sp. K. – wykonywanie wyrobów finalnych. Do powołanych podmiotów gospodarczych płatnik składek przekazał zadania produkcyjne oraz pracowników." Jak wynika z uzasadnienie zaskarżonego wyroku z treści powołanego protokołu kontroli wynikają ponadto ustalenia inspektora kontroli ZUS, że Skarżący – płatnik składek nie zlikwidował dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej i nie przekazał do nowopowstałych podmiotów nieruchomości i maszyn, tylko wynajął im części lokali biurowych oraz części hal produkcyjnych. Należy również zwrócić uwagę, że z treści protokołu kontroli przeprowadzonej u [...] sp. z o.o. sp. k. z 27.02.2019 r. wynika, że trzy spółki prawa handlowego, do których Skarżący w 2017 r. przeniósł część prowadzonej działalności gospodarczej, powstały w listopadzie – grudniu 2017 r., natomiast kontrolą, której dotyczy skarga, objęto okres od 2012 r., kiedy nie istniały jeszcze powiązania osobowe pomiędzy Skarżącym i [...] sp. z o.o. sp. k., na które powołuje się organ jako nowe okoliczności faktyczne w rozumieniu art. 58 ust. 2 pkt 8 Prawa przedsiębiorców.

26 Przedstawionych wyżej ustaleń Sądu I instancji autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował. Zauważyć bowiem należy, że zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców oraz art. 58 ust. 2 pkt 8 Prawa przedsiębiorców w żadnej mierze nie można kwestionować skutecznie stanu faktycznego przyjętego w sprawie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

27 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).