Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2020 r., I GSK 93/20

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2020 r., I GSK 93/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA: Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1500/19 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi P. T. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie informacji o rozpatrzeniu prośby o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przyznania pomocy finansowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1500/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P.T. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie informacji o rozpatrzeniu prośby o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przyznania pomocy finansowej.

3 Sąd pierwszej instancji ustalił, że w dniu [...] czerwca 2016 r. między skarżącym a Agencją została zawarta umowa cywilnoprawna o przyznaniu pomocy w zakresie operacji typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Koszty kwalifikowane zgodnie z podpisaną umową o przyznanie pomocy wynosiły 481 558,00 zł, a kwota dofinansowania wynosiła 240 779,00 zł.

4 W dniu [...] października 2017 r. skarżący złożył wniosek o płatność oraz dokumenty dotyczące realizowanej operacji.

5 W piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. Agencji poinformowała, że kwota dofinansowania operacji, po weryfikacji kosztów kwalifikowanych wynosi 0 złotych.

6 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy pismem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] ARiMR poinformowała skarżącego, że operacja realizowana na podstawie umowy z [...] czerwca 2016 r. nie będzie finansowana i odmówiła wypłaty pomocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazano, że skarżący realizował operację z naruszeniem przepisów umowy o przyznaniu pomocy oraz z naruszeniem zasad konkurencyjności stanowiących załącznik nr 3 do umowy o przyznaniu pomocy.

7 Wobec powyższego skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy.

8 W zaskarżonym piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. ARiMR podtrzymała stanowisko wyrażone w informacji z [...] maja 2019 r. wskazując, że odmowa wypłaty dofinansowania była prawidłowa z uwagi na naruszenie przez skarżącego przepisów umowy o dofinansowanie.

9 Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na wskazane wyżej pismo Agencji stwierdzając, że źródłem sprawy między stronami jest umowa stron zawarta w dniu [...] czerwca 2016 r. przyznająca skarżącemu pomoc finansową w wysokości 240 779,00 zł w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego PROW 2014-2020. Z momentem zawarcia umowy przyznania pomocy, pomiędzy stronami powstał stosunek o charakterze cywilnoprawnym. Podkreślić należy, że zgodnie z postanowieniami umowy (§ 19), w przypadku braku porozumienia pomiędzy Agencją a beneficjentem wszystkie spory rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Agencji.

10 Natomiast zaskarżone pismo z [...] czerwca 2019 r. stanowi "informację z etapu rozpatrzenia prośby o ponowne rozpatrzenie sprawy" dotyczącej odmowy wypłaty pomocy, o której mowa w ww. umowie. Nie stanowi ono podejmowanego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Innymi słowy, nie stanowi autorytatywnej wypowiedzi władzy administracyjnej lecz dotyczy skutków niewykonania przez skarżącego zobowiązań przewidzianych umową zawartą w dniu [...] czerwca 2016 r. ARiMR odmawiając wypłaty pomocy w związku z zaistnieniem okoliczności określonych w umowie działała jako strona stosunku cywilnoprawnego, a nie jako organ administracji publicznej.

11 Oczywistym zatem jest, że ewentualne roszczenia beneficjenta o wypłatę pomocy podlegają dochodzeniu na drodze postępowania cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 779/11).

12 Zdaniem Sądu, nie powinno zatem budzić wątpliwości, że skarga została wniesiona na akt administracyjny niepodlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

13 Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący P. T., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:

14 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

15 a) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627 ze zm.) poprzez ich błędne zastosowanie przejawiające się w błędnym przyjęciu, że wniesienie skargi do WSA w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne i winna ona zostać odrzucona, gdy tymczasem rozstrzygnięcie ARiMR z dnia [...] czerwca 2019 r. o odmowie przyznania skarżącej dofinansowania na cel określony w art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu jest określoną jednoznacznie expressis verbis w art. 35 ust. 2 ustawy o wspieraniu inną niż określona w art. 3 § 2 pkt 1 -3 p.p.s.a. czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą stosownie do tegoż art. 35 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

16 Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zrzekł się rozprawy.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

19 Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

20 Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19).

21 Należy zauważyć, że ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 reguluje między innymi warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich. Pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3 lit. b, 4, 5, 6 lit. d, 7, 13 i 14 ustawy, jest przyznawana na podstawie umowy o przyznaniu pomocy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej, a postępowanie dotyczące uzyskania dofinansowania dla realizacji określonego projektu w ramach działań wyszczególnionych w art. 34 ust. 1 ustawy, można podzielić na dwa etapy.

22 W pierwszym etapie właściwa instytucja bada czy spełnione są warunki do przyznania wnioskowanej pomocy. Jeżeli wnioskodawca nie spełnia warunków przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b, 4, 5, 6 lit. d, 7, 13 i 14 ustawy, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy z podaniem przyczyn odmowy (art. 35 ust. 1 ustawy). Instytucja odmawia w ten sposób zawarcia umowy, na podstawie której przyznanoby pomoc finansową (por. postanowienie NSA z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II GSK 4226/16). W przypadku o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy, podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

23 Natomiast w przypadku, gdy instytucja wdrażająca działanie uzna, że wnioskodawca spełnia warunki do przyznania pomocy finansowej, zawierana jest umowa cywilnoprawna przyznania beneficjentowi pomocy finansowej. Postępowanie o przyznanie przedmiotowej pomocy przechodzi wówczas do drugiego etapu (por. post. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 2149/14).

24 Taka sytuacja nastąpiła w rozpoznawanej sprawie. Skarżący zawarł w dniu [...] czerwca 2016 r. z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa umowę o przyznanie prawa pomocy dla operacji typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Z postanowień tej umowy wynika, że beneficjent zrealizuje w jednym etapie (§ 3 pkt 6 umowy), a Agencja zobowiązuje się do wypłacenia pomocy w wysokości 240 779,00 zł jednorazowo (§ 4 pkt 1 i 2 umowy). Rozpatrując wniosek o płatność Agencja sprawdza zgodność realizacji operacji lub jej etapu, a procedura sprawdzenia określona jest szczegółowo w § 9 umowy. Stosownie zaś do § 10 pkt 4 umowy, w przypadku gdy beneficjent nie spełnił któregokolwiek z warunków określonych w ust. 1 § 10 oraz nie zaistniały okoliczności, o których mowa w ust. 3 § 10 umowy, lub zostały naruszone warunki przyznania pomocy, Agencja odmawia wypłaty pomocy. Zgodnie zaś z § 19 umowy, wszystkie spory między Agencją a beneficjentem rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Agencji.

25 Z powyższego wynika, że w momencie zawarcia umowy cywilnoprawnej o przyznanie pomocy finansowej etap postępowania administracyjnego i (ewentualnie) sądowoadministracyjnego został zamknięty. W związku z powyższym, po zawarciu umowy cywilnoprawnej, wszelkie wnioski o płatność oraz pisma organu kierowane, stosownie do zapisów umowy, do beneficjenta, następują w wykonaniu umowy cywilnoprawnej o przyznanie pomocy finansowej, a wszelkie roszczenia z tym związane są rozstrzygane przez sąd powszechny. Zasadnie więc Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

26 Podkreślić należy, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji "informacja z etapu rozpatrzenia prośby o ponowne rozpatrzenie sprawy" nie jest aktem administracyjnym. Jest to bowiem czynność organu o charakterze informacyjnym, której podstawa prawna wynika z umowy z dnia [...] czerwca 2016 r.

27 Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. NSA nie rozstrzygnął o kosztach postępowania, ponieważ w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 3, poz. 42) sąd przyjął, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.