Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2016 r., II GSK 4226/16

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2016 r., II GSK 4226/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. J. – [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 1034/16 w sprawie ze skargi S. J. – [...] na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] w przedmiocie informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 1034/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S. J. – PPUH "J." s.c. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia.

3 Sąd I instancji ustalił, że skarżący dnia 16 maja 2014 r. złożył do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie pomocy finansowej. W dniu 16 grudnia 2014 r. między skarżącym a Agencją została zawarta umowa cywilnoprawna o dofinansowanie realizacji zgłoszonego projektu, na podstawie której miała być wypłacona pomoc finansowa w wysokości 282 535 zł. W piśmie z dnia 10 sierpnia 2015 r. Agencji poinformowała, że w związku niewypełnieniem zobowiązań umownych przez skarżącego odmawia wypłaty pomocy. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia 23 października 2015 r. Agencja pozytywnie rozpatrzyła wniosek i przywróciła go do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pismem z 8 grudnia 2015 r. poinformował skarżącego o odmowie wypłaty pomocy ze względu na naruszenie warunków umowy. W odpowiedzi na powyższe strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie organ pismem z dnia 18 grudnia 2015 r. poinformował stronę o zatwierdzeniu do wypłaty kwoty pomocy w wysokości 100 000 zł. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który pismem z dnia 2 lutego 2016 r. został rozpatrzony negatywnie. W odpowiedzi na powyższe strona złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie organ pozostawił bez rozpoznania pismem z dnia 25 lutego 2016 r. Pismo z dnia 25 lutego 2016 r. zostało zaskarżone do sądu administracyjnego.

4 Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na wskazany wyżej pismo Agencji stwierdzając, że źródłem sprawy między stronami jest umowa cywilnoprawna zawarta w związku z realizacją przez skarżącego projektu, objętego PROW na lata 2007-2013. Zatem ocena prawidłowości realizacji zobowiązań wynikających z takiej umowy przez jej strony wraz z kontraktowymi konsekwencjami dokonania takiej oceny podlega kontroli sądów powszechnych. Będące przedmiotem skargi pismo Agencji z dnia 25 lutego 2016 r. dotyczy konsekwencji niewykonania przez skarżącego zobowiązań przewidzianych umową z dnia 16 grudnia 2014 r., natomiast sam organ jest stroną stosunku cywilnoprawnego, realizująca swoje uprawnienia kontraktowe, a nie jako organ administracji publicznej. Sąd podkreślił, że wskazana umowa zawiera również odwołanie do trybu dochodzenia roszczeń wynikających z tej umowy, z którego wynika, że w przypadku braku porozumienia między Agencją a beneficjentem, wszystkie spory rozstrzygane będą prze sąd powszechny właściwy dla siedziby Agencji (§ 18 umowy). W związku z powyższym Sąd I instancji stanął na stawisku, że spór co do słuszności podjętej przez Agencję czynności w zakresie odmowy wypłaty całości pomocy podlega kognicji sądu powszechnego, którego właściwość zostanie ustalona zgodnie z § 18 umowy. Powyższe koresponduje z regulacją art. 22 ust. 4 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którym wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonym dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) od rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy. Przepis ten nie dotyczy jednak sytuacji, w której wydano rozstrzygnięcie o odmowie wypłaty pomocy. Rozstrzygnięcia te podejmowane są na różnych etapach i zmierzają do ustalenia innych okoliczności. Pierwsze rozstrzygnięcie ma na celu ustalenie, czy danemu podmiotowi może być przyznana pomoc na daną operację, drugie zaś ma ustalić, czy beneficjent wypełnił wszystkie wynikające z umowy i przepisów prawa warunki do wypłaty pomocy.

5 Sąd podkreślił, że umowa zawarta w dniu 16 grudnia 2014 r. miedzy Agencją a Skarżącym określa prawa i obowiązki stron związane z realizacją projektu. Oznacza to definitywne zamknięcie etapu postępowania, w którym właściwa była droga postępowania sądowoadministracyjnego.

6 Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w całości je w całości i zarzucając mu naruszenie:

7 1. przepisów prawa materialnego:

8 a). art. 3 § 2 pkt 4 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz.U. z 2013r., poz. 173 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że w sprawie wnioskodawcy nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego;

9 b). art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i nierozpoznaniu zarzutów skarżącego, a następnie wyrażające się w niebadaniu w ogóle argumentów podniesionych przez stronę skarżącą względem całokształtu czynności organu;

10 c). art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1-5 Rozporządzenia Komisji UE Nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez ich niezastosowanie i nieobjęcie kontrolą działalności organu, którego działania mają charakter administracyjny, a nie cywilny.

11 2. przepisów postępowania:

12 a). art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę przez Sąd I instancji w zakresie rozpoznania sprawy i wydania przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. rozstrzygnięcia w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wezwania z dnia 18 lutego 2016 roku do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie odmowy wypłaty na rzecz wnioskodawcy pomocy dla operacji realizowanej na podstawie umowy z dnia 16 grudnia 2015 r., wskazując jednocześnie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

13 Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) w zw. z art. 146 § 2 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, stwierdzenie, że odmowa przyznania skarżącemu pomocy narusza prawo, stwierdzenie uprawnienia do ubiegania się przez skarżącego o przyznanie wnioskowanej pomocy finansowej oraz zobowiązanie Prezesa Agencji do ponownego rozpatrzenia wniosku w terminie 30 dni od dnia wydania wyroku oraz zobowiązanie Prezesa ARiMR do wypłaty na rzecz skarżącego kwoty 119.653,82 złotych (słownie: sto dziewiętnaście tysięcy sześćset pięćdziesiąt trzy złote i osiemdziesiąt dwa grosze) za utworzenie 3 miejsc pracy w przeliczeniu na pełne etaty średnioroczne dla operacji realizowanej na podstawie umowy przyznania pomocy z dnia 16 grudnia 2014 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

16 Na wstępie należy zauważyć, że ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 reguluje między innymi warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich. Pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 8 oraz 16-23 ustawy, jest przyznawana na podstawie umowy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej, a postępowanie dotyczące uzyskania dofinansowania dla realizacji określonego projektu w ramach działań wyszczególnionych w art. 22 ust. 1 ustawy, można podzielić na dwa etapy.

17 W pierwszym etapie właściwa instytucja bada czy spełnione są warunki do przyznania wnioskowanej pomocy. Jeżeli wnioskodawca ich nie spełnia, podmiot wdrażający informuje, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy z podaniem przyczyn odmowy (art. 22 ust. 3). Instytucja odmawia w ten sposób zawarcia umowy, na podstawie której przyznanoby pomoc finansową. W takiej sytuacji prawodawca przewiduje możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

18 Natomiast w przypadku, gdy instytucja wdrażająca działanie uzna, że wnioskodawca spełnia warunki do przyznania pomocy finansowej, zawierana jest umowa cywilnoprawna przyznania beneficjentowi pomocy finansowej. Postępowanie o przyznanie przedmiotowej pomocy przechodzi wówczas do drugiego etapu (por. post. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 2149/14).

19 Taka sytuacja nastąpiła w rozpoznawanej sprawie. Skarżący zawarł w dniu 16 grudnia 2016 r. z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa umowę o przyznanie prawa pomocy dla operacji w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Z postanowień tej umowy wynika, że beneficjent zrealizuje w jednym etapie (§ 3 pkt 4 umowy), a Agencja zobowiązuje się do wypłacenia pomocy w wysokości 282 535 zł jednorazowo (§ 4 pkt 1 i 2 umowy). Rozpatrując wniosek o płatność Agencja sprawdza zgodność realizacji operacji lub jej etapu, a procedura sprawdzenia określona jest szczegółowo w § 8 umowy. Stosownie zaś do § 9 pkt 4 umowy, w razie niespełnienia lub naruszenia określonych w umowie warunków przez beneficjenta, Agencja odmawia wypłaty pomocy. Zgodnie zaś z § 18 umowy, wszystkie spory między Agencją a beneficjentem rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Agencji.

20 Z powyższego wynika, że w momencie zawarcia umowy cywilnoprawnej o przyznanie pomocy finansowej etap postępowania administracyjnego i (ewentualnie) sądowoadministracyjnego został zamknięty. W związku z powyższym, po zawarciu umowy cywilnoprawnej, wszelkie wnioski o płatność i oraz pisma organu kierowane, stosownie do zapisów umowy, do beneficjenta, następują w wykonaniu umowy cywilnoprawnej o przyznanie pomocy finansowej, a wszelkie roszczenia z tym związane są rozstrzygane przez sąd powszechny. Zasadnie więc Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

21 Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. NSA nie rozstrzygnął o kosztach postępowania, ponieważ w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 3, poz. 42) sąd przyjął, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.