Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2022 r., I GSK 831/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2022 r., I GSK 831/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. T., C. Ch. – wspólników Ośrodka Edukacji [...] s.c. C. Ch., K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 543/21 w sprawie ze skargi K. T., C. Ch. – wspólników Ośrodka Edukacji [...] s.c. C. Ch., K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 4 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 543/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej: "p.p.s.a." oddalił skargę K. T., C. Ch., wspólników spółki cywilnej "Ośrodek Edukacji [...] s.c. C. Ch. K. T." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 12 czerwca 2017 r. w przedmiocie nakazu zwrotu części dotacji za 2015 r.

3 Wyrok ten zaskarżono skargą kasacyjną w całości, a zarzuty oparto na drugiej podstawie kasacyjnej. Dotyczyły one po pierwsze naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 15 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, iż Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi na decyzję wydaną z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących Sąd ten w sposób nieuzasadniony stwierdził, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy został ustalony prawidłowo i w sposób wyczerpujący przedstawiony w uzasadnieniu decyzji, a także uznał, że stanowisko organów administracji jest trafne i znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym oraz wyraził ocenę, że materiał dowodowy w sprawie jest kompletny i nie wymaga uzupełnienia, a zebrane dowody pozwoliły na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Po drugie skarżące zarzuciły naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez krótkie i lakoniczne uzasadnienie wyroku, uniemożliwiające kontrolę poprawności stanowiska Sądu pierwszej instancji. W ocenie skarżących Sąd pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu powodów zmiany swojego rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

4 Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania.

5 Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

6 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7 Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego Sąd skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów.

8 Przede wszystkim zauważyć należy, że sprawa podlega rozpoznaniu w warunkach związania wcześniejszym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt GSK 2114/18. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w myśl art. 190 p.p.s.a. rozpoznając sprawę ponownie związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta – poza niezachodzącymi w tej sprawie wyjątkami – jest wiążąca w całym dalszym postępowaniu, czego konsekwencją jest m. in. niemożność na dalszym etapie skutecznego sformułowania zarzutów środka odwoławczego na podstawie poglądów z tą wykładnią sprzecznych. Wprawdzie wspomniany przepis stanowi jedynie o wykładni przepisów prawa, jednak podzielić należy pogląd, zgodnie z którym ocena ustaleń faktycznych jest zawsze pochodną oceny wykładni i zastosowania przepisów postępowania. Przyjęte w wyroku NSA za ustalone prawidłowo fakty determinowane są przecież określoną wykładnią przepisów procesowych i dlatego wyrok ten może być dla Sądu pierwszej instancji wiążący także w zakresie stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 22 czerwca 2022 r., I FSK 654/21, LEX nr 3205914 i podane tam orzecznictwo).

9 W wydanym wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt GSK 2114/18 wskazano, że stawkę dotacji na jednego ucznia w niepublicznym przedszkolu wylicza się na podstawie wydatków ponoszonych w przedszkolu publicznym. Uznano, że zamieszczone w art. 90 ust. 2b ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146) pojęcie "wydatki bieżące" odwołuje się do wydatków ustalonych w budżecie, ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, z pomięciem wydatków przeznaczonych na finansowanie innych form wychowania przedszkolnego, np. punktów przedszkolnych oraz opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił wówczas także, że stawka dotacji na dany rok kalendarzowy może być poddawana weryfikacji nie tylko w ciągu roku kalendarzowego, ale również po jego zakończeniu, jeśli została wyliczona w oparciu o elementy kosztowe, które zgodnie z ustawą należało pominąć. Uwzględnienie przy ustalaniu kwoty dotacji wartości wyłączonych przez ustawodawcę prowadzi w konsekwencji do pobrania (otrzymania) przez beneficjenta dotacji w nadmiernej wysokości i powstania z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji w tej części. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że materiał dowodowy wskazuje, że doszło do nieuzasadnionego zawyżenia kwoty dotacji, ze względu na uwzględnienie w wydatkach bieżących, wydatków, które nie mieszczą się w ustawowym pojęciu takich wydatków. Ponadto uznał za prawidłowe stwierdzenie organu, że skarżący pobrali w 2015 r. dotację w nadmiernej wysokości, co skutkowało powstaniem zobowiązania do jej zwrotu na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.).

10 W obliczu tak wyrażonych ocen co do prawidłowości wykładni i stosowania przepisów prawa procesowego, ergo poprawności zgromadzenia materiału dowodowego i w konsekwencji – ustalonych na jego podstawie faktów odmienna ocena wskazanych faktów byłaby w świetle art. 190 p.p.s.a. niedopuszczalna. Dlatego zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do zbierania i oceny dowodów, a także elementów decyzji administracyjnej i jej motywowania, tj. art. 136 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie są uzasadnione. Nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty naruszenia dwuinstancyjności postępowania, tj. art. 15 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. dlatego, że sprawa była merytorycznie rozpoznana w dwóch instancjach administracyjnych. Jeżeli zaś chodzi o zagadnienie czynnego udziału strony w postępowaniu, to wprawdzie na etapie postępowania odwoławczego strony nie były zawiadomione w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o tym, że materiał dowodowy został zgromadzony i że przed wydaniem decyzji może się ona wypowiedzieć, jednak uchybienie to nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Podnoszone przez skarżące twierdzenia i argumenty nie mogły doprowadzić do innych ocen niż te, które wyrażono w decyzji organu odwoławczego. Nie doszło wreszcie do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP dlatego, że wydana decyzja stanowi wynik procesu stosowania bezwzględnie obowiązującego przepisu ustawy, który sam w sobie wątpliwości natury konstytucyjnej nie wzbudza.

11 Nieuzasadniony pozostaje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bo motywy zaskarżonego wyroku zawierają wszystkie wymagane przez ten przepis elementy. Uzasadnienie to jest spójne i jasne; w logiczny sposób prezentuje stan sprawy i argumenty przemawiające za trafnością podjętego rozstrzygnięcia.

12 Niezależnie od powyższego dostrzec należy, że zawyżenie wypłaconej skarżącym kwoty dotacji wynika z niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej nie zaś działania bądź zaniechania skarżących. Okoliczność ta została stwierdzona w wyniku przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku kontroli gospodarki finansowej Gminy W. za 2015 r., w której wykazano nieprawidłowości w sposobie wyliczenia wysokości dotacji dla prowadzących przedszkola.

13 Powstały obecnie obowiązek zwrotu dotacji, już zresztą – jak akcentowały skarżące – wydatkowanej jawi się jako szkoda w ich majątku, której obowiązek naprawienia w rodzimym systemie jest kwestią bezdyskusyjną w świetle postanowień art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Unormowane w tym przepisie ustawy zasadniczej źródła odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej określono szeroko, obejmując wszelkie jej aktywności, a więc tak czynności faktyczne, jak i akty stosowania oraz tworzenia prawa. Obowiązek władzy publicznej naprawienia szkody należy rozumieć szeroko, w szczególności nie można wywodzić, że hipoteza normy konstytucyjnej ogranicza roszczenia jednostkowe do aktualnego, trwającego stanu bezprawności. Wskazany standard konstytucyjny ma – jak podkreśla się w literaturze – walor minimalnego, a więc nie doznającego ograniczeń w drodze ustawy zwykłej, z zachowaniem prawa ustawodawcy zwykłego do rozszerzenia odpowiedzialności władzy publicznej (zob. M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po 1 września 2004 roku), Warszawa 2004, s. 42, L. Garlicki, K. Wojtyczek [w:] A. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 2, Warszawa 2016, s. 843–844, wyrok SN z 6.02.2002 r., V CKN 1248/00, OSP 2002/10, poz. 128, wyrok TK z 4 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 18/00, OTK 2001/8/256, wyrok SN z 24 września 2003 r., sygn. akt I CK 143/03, OSNC 2004/11, poz. 179).

14 Z możliwości tej – jak przyjęto w nauce prawa konstytucyjnego – ustawodawca dość szczodrze skorzystał wprowadzając do systemu, ustawą z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) do kodeksu cywilnego art. 4171 z jednoczesnym uchyleniem art. 418 i gruntowną zmianą art. 417. Uregulowano wówczas podstawy dochodzenia roszczeń z tytułu bezprawnego zachowania i zaniechania władzy publicznej (zob. Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej, Warszawa 2015, s. 103).

15 Ustawodawca – wbrew postulatom części doktryny – odrzucił koncepcję jednolitej odpowiedzialności państwa, wprowadzając tu dualizm, w zależności od tego czy mamy do czynienia ze sferą imperium czy dominium (zob. na ten temat polemika toczona na łamach "Państwa i Prawa" w 1999 r., E. Łętowska, W kwestii zmian przepisów k.c. o odpowiedzialności za szkody wyrządzone działaniem władzy publicznej, "Państwo i Prawo" 1999/7/75-82, M. Safjan, Odpowiedzialność państwa na podstawie art. 77 Konstytucji RP, "Państwo i Prawo" 1999/4/3-18, A. Szpunar, O odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, "Państwo i Prawo" 1999/6/86-91).

16 Skutki tego rozdzielenia z jurydycznego punktu widzenia są poważne, także, a może przede wszystkim dla perspektywy, którą przyjąć powinien rozpoznający sprawę indywidualną o legalność działania bądź zaniechania władzy publicznej sąd administracyjny. Bezprawność działania organu została w tej sprawie dowiedziona, zaś stwierdzający tę okoliczność niniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi orzeczenie wydane we właściwym postępowaniu w rozumieniu art. 4171 § 2 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360).

17 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.