Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., I GSK 577/20

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., I GSK 577/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 855/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego B.-B. P.w B.-B. na uchwałę Rady Miejskiej w B.-B. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 855/19 po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego B.-B. P. w B.-B. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku Białej z dnia 26 listopada 2013 r., nr XXXXVI/866/2013 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków stwierdził niezgodność z prawem załącznika do zaskarżonej uchwały z dnia 26 listopada 2013 r., nr XXXXVI/866/2013 w części: A.V pkt 6.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 W dniu 26 listopada 2013 r., Rada Miejska w Bielsku – Białej zatwierdziła w § 1 ust. 1 "Taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz za zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gmin: Bielsko-Biała, J., W. na 2014 r.", która stanowiła załącznik do uchwały (§1 ust. 2). Jako podstawę prawną wskazała art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 r., poz. 123 poz. 858) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Zgodnie z § 2 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta, a w myśl § 3 uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.

5 W części A.V pkt 6 załącznika do uchwały określono wysokość stawek opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowych – kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikających z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług, zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia z 28 czerwca 2008 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886).

6 Prokurator Rejonowy B.-B. P. w B.-B. zaskarżył do wojewódzkiego sądu administracyjnego powyższą uchwałę w części dotyczącej załącznika nr 1 część A.V pkt 6 jako wydanej z naruszeniem prawa tj. art. 24 ust. 6 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 listopada 2013 r. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 19 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie w Taryfie odpłatności za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej. Podkreślił, że minister Budownictwa wydając akt wykonawczy w postaci wskazanego rozporządzenia z 28 czerwca 2008 r. przekroczył zakres umocowania ustawowego. Art. 23, art. 25 oraz art. 27 ust. 2 ustawy nie dają bowiem podstawy do przyjęcia w § 5 pkt 7 rozporządzenia, że taryfa winna określać stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodno-kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów prób technicznych. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem wskazanej pozycji taryfy, która stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały.

7 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., bowiem zaskarżona uchwała nie jest prawem miejscowym i skarga została wniesiona z przekroczeniem terminu wynikającego z art. 53 § 3 tej ustawy ewentualnie oddalenie skargi w całości. Wskazał na nowelizację art. 53 p.p.s.a., która obowiązuje od 7 kwietnia 2017 r. a termin 6 miesięcy obowiązujący uprzednio upłynął 26 maja 2014 r. samo rozporządzenie zostało uchylone dopiero 3 marca 2018 r. wprowadzeniem nowego rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lutego 2018 r. w sprawie taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 472), w którym nie wskazano opłaty za przyłączenie urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Zatem w dacie podejmowania uchwały przepis rozporządzenia miał moc obowiązującą.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga jest zasadna i na podstawie art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. orzekł o niezgodności z prawem załącznika do uchwały w zaskarżonej części.

9 Wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie jest aktem prawa miejscowego. Status taki posiadał wyłącznie Regulamin (art. 19 ust. 1 ustawy).

10 Zdaniem Sądu, wymieniony w uchwale przepis art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczy zatwierdzania taryf rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 ustawy), nie zawiera natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie (pierwsze i każde dodatkowe) do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Przepisy art. 15 ust. 2 i art. 19 ust. 1 ustawy nie dają radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Natomiast rozporządzenie jako akt podustawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstaw w przepisach rangi ustawowej.

11 Sąd I instancji powołując się na wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 893/10 wskazał, że § 5 pkt 7 został wprowadzony do rozporządzenia z przekroczeniem delegacji ustawowej wskazując, iż regulacje w zakresie wzoru wniosku nie mogą stanowić podstawy do nakładania obowiązków (w tym finansowych) na adresatów działań administracji (zob.: wyrok WSA w Olsztynie z 4 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 961/17).

12 Zdaniem Sądu I instancji zakres umocowania ukształtowany w art. 23, art. 25 oraz w art. 27 ust. 2 ustawy, nie dawał podstaw do przyjęcia, tak jak to miało miejsce w § 5 pkt 7 rozporządzenia w sprawie taryf, że taryfy zawierają stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług.

13 Sąd podkreślił, że podstawę prawną do wydania uchwały w zaskarżonej części nie stanowią przepisy rozporządzenia, zwłaszcza, w którym Minister Budownictwa, wydając wspomniany akt wykonawczy przekroczył zakres swojego umocowania ale analiza przytoczonego przepisu ustawy, która wskazuje na brak podstaw do sformułowania dyspozycji ujętej przez ministra w § 5 pkt 7 rozporządzenia w sprawie taryf. Jednocześnie taryfy zatwierdzane na mocy uchwały organu stanowiącego gminy (przychody przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego) są determinowane przez marżę zysku, koszty zakupu wody lub koszty wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w posiadaniu tego podmiotu, czy przez przypisanie kosztów budowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych do poszczególnych taryfowych grup odbiorców oraz przez średniodobową i maksymalną wielkość zużycia wody i ilość wprowadzanych ścieków. Wobec tego jako jedna ze stawek opłat zamieszczonych w taryfie nie może być ujmowana - jako należność za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikająca z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usługi.

14 Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną Miasta Bielsko-Biała, w której strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:

15 - art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) poprzez nieodrzucenie skargi Prokuratora Rejonowego B.-B.P. w B.-B. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 26 listopada 2013 r., nr XXXVI/866/2013 w przedmiocie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i w konsekwencji jej rozpoznanie.

16 W związku z powyższym wniesiono o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

17 Strona skarżąca kasacyjnie złożyła również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

18 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która zmieniła art. 53 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ww. ustawy, art. 53 p.p.s.a. w nowym brzmieniu stosuje się do aktów dokonanych po dniu wejścia w życie tej zmiany. Tak więc skoro zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 26 listopada 2014 r. kwestię zachowania terminu do wniesienia skargi należy oceniać na podstawie przepisu art. 53 p.p.s.a. przed ww. nowelizacją. W świetle powyższego Prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi dochować terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały, który upłynął w dniu 26 maja 2014 r. Skarga Prokuratora została wniesiona w dniu 12 sierpnia 2019 r., a zatem po upływie terminu do jej wniesienia i dlatego podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

20 Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

21 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

22 W rozpoznawanej sprawie Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.tj naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017 r. poz. 935) dalej "ustawa nowelizująca".

23 Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa nowelizująca, która przyniosła istotne modyfikacje w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a. sprzed nowelizacji).

24 Ustawą nowelizującą dokonano istotnej zmiany art. 53 p.p.s.a., regulującego terminy wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Zasadniczą przyczyną zmian wprowadzonych w obrębie powyższej jednostki redakcyjnej było zrezygnowanie przez ustawodawcę z wymogu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji gdy ustawa nie przewidywała środków zaskarżenia w odniesieniu do kwestionowanego przez stronę aktu lub czynności organu administracji. Zgodnie z nowym rozwiązaniem – w przypadku gdy ustawa nie będzie przewidywała środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., strona, bez konieczności uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, może złożyć bezpośrednio do sądu administracyjnego – w terminie 30 dni od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności (art. 53 § 2 p.p.s.a.). W przypadku zaś innych aktów – skargę można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2a p.p.s.a.). Powyższe skłoniło ustawodawcę do wprowadzenia stosowanych zmian również w obszarze art. 53 § 3 p.p.s.a., normującego termin wnoszenia skargi przez prokuratora i rzeczników, co tłumaczono potrzebą skorelowania powyższego przepisu z nowoprzyjętymi rozwiązaniami.

25 W brzmieniu sprzed nowelizacji art. 53 § 3 p.p.s.a. stanowił, iż Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie miał jednak zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 53 § 3 in fine sprzed nowelizacji). Wyłączenie sześciomiesięcznego terminu do wniesienia skargi nie dotyczyło zatem wszystkich aktów prawnych podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, a jedynie tych, które posiadały status "aktów prawa miejscowego". Poza zakresem omawianego wyłączenia funkcjonowały zatem te uchwały i zarządzenia organów samorządowych, które nie zawierały norm prawnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, będąc tym samym tzw. aktami kierownictwa wewnętrznego. Tego typu akty Prokurator mógł zatem zaskarżać wyłącznie w terminie sześciomiesięcznym od daty ich podjęcia.

26 W aktualnym brzmieniu art. 53 § 3 p.p.s.a. wskazano tymczasem, iż w sprawach określonych w § 1 i 2 Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. In fine cytowanego przepisu zastrzeżono tymczasem, iż powyższy termin nie dotyczy "spraw o których mowa w § 2a", a nie jak to miało miejsce przed nowelizacją – "aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej". Aby zatem prawidłowo wyznaczyć zakres kluczowego wyłączenia zawartego w art. 53 § 3 in fine p.p.s.a., koniecznym jest ustalenie, jakie akty administracyjne zostały objęte zakresem zastosowania normy prawnej zawartej w § 2a, do którego odsyła omawiany przepis. Zabieg powyższy utrudnia nieco enigmatyczna konstrukcja art. 53 § 2a p.p.s.a., w którym jest mowa o "innych aktach prawnych". Owymi "innymi aktami" nie będą z całą pewnością te, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a, gdyż jako akty indywidualne są one objęte zakresem art. 53 § 1 p.p.s.a. Nie będą nimi też akty wskazane w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. (pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach i opinie zabezpieczające), gdyż termin do ich zaskarżenia został wprost określony na mocy ustawy nowelizującej we wspomnianym art. 53 § 1 p.p.s.a. Aktami, o których mowa w art. 53 § 2a p.p.s.a. nie będą też tzw. inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż terminowi ich zaskarżania poświęcony został art. 53 § 2 p.p.s.a. Nie będą też nimi akty nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.), bowiem termin ich zaskarżenia wynika z poszczególnych ustaw samorządowych. Nie będzie nimi również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., gdyż po pierwsze – nie są one "aktami", a pewnymi stanami faktycznymi, a po drugie – termin ich zaskarżania został osobno wskazany w art. 53 § 2b p.p.s.a. Przeprowadzona eliminacja prowadzi do wniosku, iż "innymi aktami", o których mowa w art. 53 § 2a p.p.s.a. są wyłącznie akty określone w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., gdyż tylko ich termin zaskarżenia nie został określony w pozostałych jednostkach redakcyjnych art. 53 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. Będą one zatem obejmować zarówno akty prawne mające status aktów prawa miejscowego jak i akty kierownictwa wewnętrznego.

27 Powyższe uprawnia zatem do stwierdzenia, iż na mocy wyjątku zawartego w art. 53 § 3 in fine p.p.s.a., w którym spod sześciomiesięcznego terminu wniesienia skargi wyłącza się akty określone w § 2a tego artykułu – prokurator zyskał uprawnienie do nielimitowanego czasem zaskarżania całej działalności prawotwórczej organów jednostek samorządu terytorialnego, obejmujące aktualnie również akty kierownictwa wewnętrznego. Konkluzję powyższą należy jednak uzupełnić o jedno, aczkolwiek istotne zastrzeżenie wynikające z przepisów intertemporalnych zawartych w ustawie nowelizującej, a konkretnie – w jej art. 17 ust. Zgodnie z powyższym przepisem – art. 52 i 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się wyłącznie do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tejże ustawy, a więc po dniu 1 czerwca 2017 r. W przepisie tym ustawodawca nie wprowadza żadnego kryterium rozróżniającego, a w szczególności nie wskazuje, czy dotyczy to aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (o których traktuje art. 53 § 2 p.p.s.a.) czy też "innych aktów", do których odnosi się art. 53 § 2a p.p.s.a. Kierując się zatem zasadą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (ustawa nie rozróżnia, a więc i my nie rozróżniajmy) wypada przyjąć, iż pojęcie "akty", którym posłużył się ustawodawca w art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, interpretować należy w sposób szeroki.

28 Powyższe prowadzi zaś do wniosku, iż podmioty kwalifikowane określone w art. 53 § 3 p.p.s.a. mogą aktualnie zaskarżać akty prawne jednostek samorządu terytorialnego nie mające statusu aktów prawa miejscowego – w sposób nie skrępowany żadnym terminem, co jednak dotyczy tylko tych aktów, które podjęte zostały po dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej, a więc po dniu 1 czerwca 2017 r. W odniesieniu do aktów nie posiadających statusu prawa miejscowego (aktów kierownictwa wewnętrznego) wydanych przed wskazaną datą – prokuratora i rzeczników nadal wiązać będzie 6 miesięczny termin wniesienia skargi.

29 Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ma przesądzenie charakteru prawnego uchwały Rady Miasta Bielsko-Biała zatwierdzającej taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.

30 Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wypowiedziany w licznym już orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle którego "zatwierdzanie taryf w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przedstawianych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonywane przez radę gminy uchwałą, w myśl art. 24 ust. 1 u.z.z.w. jest aktem wydawanym jedynie w relacji: właściwy organ gminy – przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Nie jest on zaś adresowany (jako co najwyżej akt kierownictwa wewnętrznego w strukturze jednostek samorządu terytorialnego) do mieszkańców gminy – rozstrzygający bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach.

31 Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto").

32 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zatwierdzenie przez radę miasta, na podstawie art. 24 ust. 1 u.z.z.w., taryfy dotyczącej zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 u.z.z.w. uchwała rady miasta o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 cyt. ustawy, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 u.z.z.w.). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Należy dodać, że organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.z.z.w., nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 u.z.z.w., przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 u.z.z.w.). Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady miasta o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 u.z.z.w. Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 u.z.z.w., odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. (por. postanowienie NSA z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1149/16, wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. o sygn. akt II OSK 256/07, wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2306/12, wyrok WSA w Warszawie z 29 lipca 2005 r., IV SA/Wa 995/2005, Lex Polonica nr 1920612).

33 Po przesądzeniu, iż omawiana uchwała, nie jest aktem prawa miejscowego, nie budzi wątpliwości, iż termin na wniesienie skargi do WSA przez Prokuratora w świetle art. 53 § 3 p.p.s.a.w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. wynosi 6 miesięcy.

34 W konsekwencji skarga kasacyjna trafnie zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji – art. 53 § 3 p.p.s.a. sprzed nowelizacji w związku z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej jak i wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

35 Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę złożoną po upływie terminu do jej wniesienia. Z kolei, zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a., termin do wniesienia skargi m.in. przez Prokuratora wynosi 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie oraz 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Wskazanym wyżej terminem Prokurator nie był ograniczony wyłącznie w przypadku wniesienia skargi na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

36 W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na charakter uchwały, nie stanowiącej aktu prawa miejscowego należało uznać, że Prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, dochować określonego art. 53 § 3 p.p.s.a. terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżanej uchwały Rady Miasta Bielsko-Biała o zatwierdzeniu taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków. Dzień ten określony został w § 3 uchwały jako dzień jej podjęcia tj. 26 listopada 2013 r. zatem z uwagi na wniesienie skargi w dniu 12 sierpnia 2019 r., przewidziany prawem termin do złożenia skargi do Sądu, został przekroczony i skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

37 Powyższe nakazuje skargę kasacyjną uwzględnić i skargę odrzucić.

38 Z tego powodu, że u podstaw uwzględnienia skargi kasacyjnej legły kwestie formalne, pozostałe merytoryczne zarzuty nie podlegały rozpatrzeniu.

39 Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.