Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., I GSK 557/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., I GSK 557/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 października 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 964/19 w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 31 października 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 964/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Gliwicach uwzględnił skargę R.B. i uchylił

3 decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

4 Orzeczenie to wydano w następującym stanie sprawy.

5 We wniosku z dnia 20 września 2016 r. R.B. zwrócił się o umorzenie w całości zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. ZUS odmówił umorzenia przedmiotowych należności. Na skutek wniosku R.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymał w mocy własną decyzję, a następnie WSA w Gliwicach uchylił rozstrzygnięcie z [...] lutego 2017 r. Sąd zwrócił uwagę, że (pozytywne i negatywne) decyzje w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS mogą być podejmowane wyłącznie w odniesieniu do należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast procedowanie w sprawach dotyczących należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Wydanie decyzji w oparciu o art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm.), zwanej w dalszej części "u.s.u.s." musi być zatem poprzedzone prawidłowym ustaleniem okresów, za które należności nie uległy przedawnieniu i wysokości tychże zaległości. Sąd zwrócił uwagę, że w żadnej z wydanych decyzji organ nie wyjaśnił kluczowego dla sprawy zagadnienia jakim jest przedawnienie składek. Z uzasadnienia obu decyzji ZUS wynika jedynie, że prowadzone jest postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego. Sąd zauważył także, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się jednolity pogląd, że przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s. sprzeciwia się standardom wyznaczonym przez ustawę zasadniczą. Nie sposób nie zauważyć analogii pomiędzy przepisem art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (O.p.), o niekonstytucyjności którego orzekł Trybunał Konstytucyjny (TK) w wyroku z 8 października 2013 r. (SK 40/12) a treścią art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza zatem przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, z tym, że termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych.

6 Po ponownym zbadaniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2018 r., ZUS utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2016 r. W związku ze skargą R.B. WSA w Gliwicach, wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 574/18, uchylił decyzję ZUS z [...] marca 2018 r. W ocenie Sądu, organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a." - nie wykazał bowiem czy i w jakim zakresie sporne należności nie uległy przedawnieniu. Kwestionowana decyzja nie poddaje się pełnej kontroli i ocenie czy zaszły okoliczności powodujące przerwanie lub zawieszenie terminu przedawnienia. ZUS, stwierdzając, że okolicznością mającą wpływ na przerwanie biegu terminu przedawnienia było złożenie przez skarżącego w dniu 14 listopada 2002 r. - na podstawie ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców z 30 sierpnia 2002 r. - wniosku o restrukturyzację należności z tytułu składek na FUS i FP za okres: 08/1999 r. - 02/1999 r., 04/2000 r. - 02 /2000 r., 03/2001 r. - 04/2001 r., 08/2001 r., 10/2001 r. - 11/2001 r., nie wskazał podstawy prawnej uzasadniającej to stanowisko oraz nie przedłożył na tę okoliczność dokumentów. Sąd zauważył, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należy interpretować przez pryzmat jego zgodności ze standardami konstytucyjnymi. Obowiązkiem sądów jest dokonywanie kompleksowej interpretacji prawa, uwzględniającej nie tylko czysto językowe brzmienie danej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, ale również jego wykładnię systemową i celowościową. Oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez Sąd zastosowania przepisów ustawy. Skoro więc niezgodna z Konstytucją była norma zawarta w art. 70 § 6 O.p. (co zostało stwierdzone wyrokiem TK w sprawie, sygn. akt SK 40/12), to do art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należy odnieść te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w wyroku Trybunału. Sąd podniósł, że ZUS wskazał, iż należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu, że wobec skarżącego jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, które nie zostało umorzone. Nie określił jednak, które konkretnie składki (za jaki okres) tym postępowaniem zostały objęte, ani jakie i kiedy podejmowano w związku z tym czynności. Organ, nie dołączając do akt dokumentów obrazujących przebieg postępowania egzekucyjnego oraz zdarzeń prawnych przerywających lub zawieszających bieg terminu przedawnienia należności składkowych (prócz dokumentów obrazujących postępowanie w sprawie tzw. wniosków abolicyjnych skarżącego, które znajdują się w aktach administracyjnych), dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.).

7 ZUS, wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2019 r., po raz kolejny utrzymał

8 w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2016 r. Po analizie przesłanek umorzenia organ wskazał, że brak jest podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Odnosząc się zaś do kwestii przedawnienia stwierdził, że bieg takiego terminu zawieszony był w okresach prowadzenia postępowania restrukturyzacyjnego trwającego od 14 listopada 2002 r. do 6 kwietnia

9 2004 r., postępowania sądowego trwającego od 29 kwietnia 2004 r. do 28 kwietnia 2006 r., postępowania abolicyjnego trwającego od 28 czerwca 2013 r. do 9 stycznia 2015 r.

10 oraz od 29 grudnia 2014 r. do 1 października 2016 r. Ponadto, wobec R.B. prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. ZUS podkreślił, że wyrok TK sygn. akt SK 40/12 został wydany tylko i wyłącznie w przedmiocie zgłoszonej skargi konstytucyjnej. Orzeczenie to rozstrzygało zatem wyłącznie o konstytucyjności przepisów art. 33 § 2 w zw. z art. 33 § 1 oraz art. 70 § 6 O.p., która jest aktem prawnym zawierającym ogólne unormowania prawa podatkowego materialnego i procesowego, odnoszącym się wprost do podatków w rozumieniu art. 6 tej ustawy. Zastosowanie tego rodzaju wykładni w odniesieniu do art. 24 ust. 5 u.s.u.s. jest nieuzasadnione i nie znajduje racjonalnych podstaw, gdyż u.s.u.s. zawiera art. 31, wskazujący konkretne przepisy O.p., które należy stosować do należności z tytułu składek odpowiednio, czyli z uwzględnieniem specyfiki ustawy systemowej. W powołanym art. 31 u.s.u.s. nigdy nie było odesłania do treści art. 70 § 6 ani do art. 70 § 8 O.p. Zdaniem organu, analogiczne brzmienie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. i uznanej za niekonstytucyjną normy art. 70 § 6 O.p. nie może być podstawą do uznania, że wyrok TK ma zastosowanie do tego pierwszego przepisu. Zasadą jest bowiem domniemanie konstytucyjności powszechnie obowiązującej i nieuchylonej normy prawnej.

11 WSA w Gliwicach, wyrokiem z dnia 31 października 2019 r., uchylił zaskarżoną

12 decyzję ZUS z [...] maja 2019 r. Wskazał, że poprzednio orzekając w sprawie dał organowi jasne i konkretne wskazówki co do dalszego postępowania. Dotyczyły one problemu przedawnienia. ZUS zobowiązany został do wzięcia pod uwagę okoliczności wynikają-cych z wyroku TK sygn. SK 40/12. Sąd nie poddał tej materii rozwadze organu

13 i jego ocenie, natomiast sformułował wiążące polecenie, które nie zostało wykonane. Świadczy o tym treść zaskarżonej decyzji ostatecznej, w której ZUS zakwalifikował ustanowienie hipoteki przymusowej jako okoliczność oddziałującą na przedawnienie.

14 Z kolei, w kontekście przerwania i zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych, ZUS zobowiązany został do odniesienia się do poszczególnych należności

15 i do dołączenia do akt sprawy dokumentów, które będą obrazować wszystkie okoliczności faktyczne istotne w tej mierze. Także ta dyspozycja Sądu nie została spełniona. Organ

16 skupił się bowiem na wykazaniu, że w odniesieniu do poszczególnych zobowiązań wnioskodawcy przedawnienie nie biegnie, bo ustanowiono zabezpieczenie w postaci hipoteki przymusowej. Nie dokonał on natomiast szczegółowej analizy okoliczności wpływających na zawieszenie lub przerywanie przedawnienia, a co za tym idzie, na wygaśnięcie powinności publicznoprawnej. W szczególności, ZUS nie wskazał precyzyjnie, na przedawnienie których z powinności skarżącego wpłynęły konkretne czynności egzekucyjne realizowane w stosunku do składników majątkowych dłużnika i nie przedstawił (nie dołączył do akt) dokumentów potwierdzających te okoliczności. W drugiej części uzasadnienia WSA odniósł się po raz kolejny do wyroku TK z 8 października 2013 r., podzielając swoje dotychczasowe stanowisko co do jego wpływu na sprawę obecnie rozpoznawaną.

17 ZUS zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości

18 i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w każdym razie o zasądzenie kosztów postępowania. Przedmiotowemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 24 ust. 5 u.s.u.s. poprzez błędne uznanie w kontekście orzeczenia TK z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12 na gruncie oceny zgodności z Konstytucją RP art. 70 § 6 i § 8 O.p., że przepis ten należy wykładać w sposób prokonstytucyjny, a zatem wyłączona jest możliwość nieprzedawnienia należności z tytułu składek zabezpieczonych hipoteką lub zastawem.

19 Zdaniem skarżącego kasacyjnie, art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nigdy nie był formalnie poddany kontroli konstytucyjnej, zatem brak jest możliwości odmowy jego stosowania bądź wykładania w sposób odmienny niż literalny, w świetle domniemania konstytucyjności przepisów prawa. Niezależnie od powyższego, rozważania TK poczynione zostały jednoznacznie na tle przepisów podatkowych i odnoszą się tylko do przedawnienia należności z tytułu podatków. Chociaż treść art. 24 ust. 5 u.s.u.s. zbieżna jest z brzmieniem art. 70 § 6 O.p., to materia regulowana aktami normatywnymi zawierającymi te przepisy jest diametralnie różna.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Z uwagi na fakt, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy,

22 a druga strona (R.B.) w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

23 Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). NSA bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

24 Przedmiotową skargę oparto wyłącznie na zarzucie z przepisu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. to jest naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegającą na błędnym uznaniu w kontekście orzeczenia TK z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12 na gruncie oceny zgodności z Konstytucją RP art. 70 § 6 i § 8 O.p., że przepis ten należy wykładać w sposób prokonstytucyjny, a zatem wyłączona jest możliwość nieprzedawnienia należności z tytułu składek zabezpieczonych hipoteką lub zastawem.

25 Tytułem wstępu podkreślić należy, że prowadząc przedmiotowe postępowanie administracyjne Zakład Ubezpieczeń Społecznych kilkakrotnie wydawał decyzje, które były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Decyzje organu były kasowane, a w wytycznych zawartych w uzasadnieniach kolejnych wyroków WSA wyrażał stanowisko, że zachodzi w sprawie konieczność zbadania przez organ administracyjny kwestii przedawnienia. Sąd wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12. Trybunał oceniając konstytucyjność regulacji prawnej zawartej w art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej stwierdził, że nie jest zgodny z Konstytucją przepis stanowiący, że ustanowienie hipoteki przymusowej wyklucza przedawnienie zobowiązania podatkowego. Z uwagi na tożsamość brzmienia art. 24 ust. 5 u.s.u.s. i art. 70 § 6 O.p. pierwszy ze wskazanych przepisów należy wykładać w sposób prokonstytucyjny, a zatem wyłączona jest możliwość nieprzedawnienia należności z tytułu składek zabezpieczonych hipoteką lub zastawem, co skutkuje koniecznością ustalenia, które należności są nieprzedawnione i wykazana tego faktu.

26 Z przepisu art. 153 P.p.s.a. wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia,

27 a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

28 W judykaturze i doktrynie przyjmuje się zgodnie, że postanowienia art. 153 P.p.s.a. oznaczają, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe - ewentualne - postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Przepis art. 153 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724, i wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., II FSK 1404/13, LEX nr 1774161).

29 W związku z aktualnym brzmieniem art. 153 P.p.s.a. należy stwierdzić, że kwestia związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu sądu pierwszej instancji również przez sąd odwoławczy rozpatrujący skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wy-danego w tej samej sprawie nie budzi wątpliwości. Wprawdzie sąd ten sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, ale tryb tego nadzoru wynika z ustaw, w szczególności z P.p.s.a. Przepisy tej ustawy przewidują środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i od woli stron postępowania zależy, czy środki te zostaną uruchomione. Jeśli strona z takiego środka

30 nie skorzysta i tym samym doprowadzi do uprawomocnienia się wyroku sądu pierwszej instancji, wówczas kwestie prawne przesądzone w takim orzeczeniu nie mogą być ba-dane przez NSA przy okazji rozpoznawania skargi kasacyjnej od kolejnego wyroku sądu dotyczącego tej samej sprawy. Za takim rozumieniem skutków prawomocności orzecze-nia przemawia nie tylko brzmienie art. 170 P.p.s.a., lecz także względy wykładni syste-mowej związane z unormowaniem wynikającym z art. 153 P.p.s.a. Jeśli strona nie zgadza się z oceną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu sądu, to mimo uwzględnienia jej skargi powinna kwestionować za pomocą właściwych środków odwoławczych orzecze-

31 nie, w którym jest zawarta ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie wiążące

32 nie tylko wobec organów wymienionych w art. 153 P.p.s.a., lecz również wobec organów

33 wymienionych w art. 170 P.p.s.a., który to przepis explicite wskazuje, iż orzeczenie

34 prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne

35 organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Niezgodne z zasadami porządku prawnego, obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, do których zalicza się także pewność i stabilność stosunków prawnych, było-

36 by podważanie stanowiska zawartego w prawomocnym wyroku przy okazji rozpatrywa-

37 nia skargi kasacyjnej od innego wyroku, oczywiście przy niezmienionym stanie faktycz-

38 nym i prawnym (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komen-

39 tarz. Woś Tadeusz red., wyd. VI).

40 Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał,

41 że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s.

42 nie może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 501/17

43 i z 7 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 574/18 wyrażały stanowisko Sądu, odnośnie do rozumienia (wykładni) przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Wyroki te nie zostały zaskarżone

44 do Naczelnego Sądu Administracyjnego dlatego, na podstawie art. 153 w zw. z art. 170

45 i art. 171 P.p.s.a., wyrażona w nich ocena prawna i wskazania co do dalszego postę-powania wiążą zarówno organy administracji publicznej, jak też Wojewódzki Sąd Admi-nistracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny.

46 Skoro Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania nie można uznać, że Sąd I instancji

47 rozpoznając skargę dopuścił się naruszenia przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s.

48 Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał,

49 że skarga kasacyjna nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie

50 przepisu art. 184 P.p.s.a. oddalił ją.