Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2020 r., I GSK 1149/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2020 r., I GSK 1149/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt V SAB/Wa 13/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w P. na bezczynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w P. na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt V SAB/Wa 13/19 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w P. na bezczynność w sprawie wydania decyzji przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju.

3 Skargą kasacyjną A. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w P. (dalej: skarżąca) zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i zobowiązanie organu w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, do wszczęcia i zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania wobec skarżącej decyzji w trybie art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm., dalej: u.f.p.) co do zwrotu środków wypłaconych skarżącej na podstawie umowy na realizację projektu nr [...], względnie wydania w tym terminie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Z ostrożności, na wypadek braku podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a), o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

4 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

5 1. art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej jako k.p.a.) oraz w powiązaniu z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne dokonanie kontroli ich zastosowania;

6 2. art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem art. 207 ust. 9 u.f.p. poprzez błędne dokonanie kontroli jego zastosowania.

7 Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

8 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej.

11 Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania wskazując, że to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne dokonanie kontroli ich zastosowania (pkt 1 petitum) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne dokonanie kontroli jego zastosowania (pkt 2 petitum).

12 Z ostrożności zarzucił także naruszenie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych przez błędną wykładnię wywodząc ten zarzut z podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

13 Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania określonych w pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że ich konstrukcja nie jest właściwa. Jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wyprowadzić istotę zarzutów koncentrujących się na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji wadliwości prowadzonego przez NCBiR postępowania administracyjnego.

14 Jak słusznie wskazał skarżący kasacyjnie istota zarzutu podniesiona w ramach zarzutu prawa materialnego tj. naruszenia art. 207 ust. 9 u.f.p. poza rozróżnieniem zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadza się do wspólnych argumentów. Ze względu na komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych należy rozpoznać je łącznie.

15 O skuteczności zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji. Należy zatem w pierwszej kolejności odnieść się do przedmiotu postępowania, który skarżący kasacyjnie identyfikował jako bezczynność organu w wydaniu decyzji na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. Zarzut naruszenia przepisu art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. oparł na stanowisku, że w sytuacji stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji braku podstaw do wydania ww. decyzji, Sąd nie dostrzegł wadliwości prowadzonego przez organ postępowania polegającej na niewydaniu postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji. Omawiając zagadnienie obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się odnośnie sposobów wszczynania postępowania administracyjnego. Między innymi w wyroku z dnia 28 października 2015 r., II OSK 2465/15 Sąd wskazał, że z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego - na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Organ administracji obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania.

16 Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu.

17 Przyjmując za słuszne ww. poglądy, NSA w składzie rozpoznającym sprawę, zwraca uwagę, że zawsze art. 61 § 1 k.p.a. musi być jednak interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Przepisy prawa materialnego stanowią zatem o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu czy też na wniosek stron (por. komentarz do art. 61 k.p.a. pod red. Prof. dr. Hab. B. Adamiak i prof. dr hab. J. Borkowskiego. Uwzględniając kontekst normatywny stosunku materialnoprawnego (art. 207 ust. 1-12 u.f.p.), stwierdzić trzeba, że jedynie uprawnionym do wszczęcia postępowania w przedmiocie nieprawidłowego wykorzystania środków europejskich, po stwierdzeniu okoliczności, o których mowa w ust. 1, jest w świetle ust. 8 tego przepisu instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie. Wywodzone przez kasatora twierdzenia, że postępowanie administracyjne jest obligatoryjne, co miałoby wynikać z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2017 roku sygn. III CZP117/16 jest co najmniej wprowadzające błąd i nie przydatne dla oceny omawianego zagadnienia. Przede wszystkim uchwała ta stanowi, że "Przewidziany w art. 207 ust. 9-12a ustawy z dnia 27 października 2009 roku o finansach publicznych (jedn. tekst: Dz. U z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) administracyjny tryb zwrotu środków przeznaczonych do realizacji programów finansowanych z funduszy europejskich nie wyłącza możliwości zabezpieczenia wekslem roszczenia o zwrot tych środków i drogi sądowej do dochodzenia zapłaty weksla wystawionego w celu zabezpieczenia tego roszczenia". Zauważyć można, że Sąd Najwyższy nie wypowiada się w zakresie obowiązku prowadzenia postępowania o zwrot środków w trybie administracyjnym (tak jak sugeruje to nietrafnie skarżący kasacyjnie), akcentując jedynie odrębność roszczenia o zapłatę weksla i roszczenia o przewidziany w umowie zwrot dofinansowania w przypadkach określonych uchybień, stwierdzając, że każde z tych roszczeń jest odrębną sprawą. Zwracając uwagę na cel wprowadzenia administracyjnej drogi dochodzenia dofinansowania w określonych sytuacjach (dążenie do zwiększenia efektywności odzyskiwania nieprawidłowo użytego wsparcia finansowego z udziałem środków z funduszy unijnych), dopuszcza weksel jako środek zabezpieczenia tego zwrotu. Dalej SN wskazuje, że "wykonanie zobowiązania wynikającego z umowy powoduje wygaśnięcie zobowiązania wekslowego i tym samym uzasadnia oddalenie wytoczonego następnie dłużnikowi powództwa opartego na wekslu". Z powołanej uchwały wynika brak przeszkód do jednoczesnego prowadzenia postępowania o zwrot środków w trybie administracyjnym i możliwości zabezpieczenia wekslem roszczenia o zwrot tych środków i drogi sądowej do dochodzenia zapłaty weksla wystawionego w celu zabezpieczenia tego roszczenia. O ile prawidłowe jest stanowisko kasatora, że możliwe jest prowadzenie postępowania o zapłatę z weksla niezależnie od trybu administracyjnego, to jednak inicjatywa co do wszczęcia postępowania w trybie art. 207 u.f.p. należy wyłącznie do podmiotu o którym mowa w tym przepisie. Istotne jest również dostrzeżenie w kontekście zaprezentowanego stanowiska, że regulacja ustawy o finansach publicznych nie przewiduje wydania decyzji o odmowie wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. W sytuacji bowiem gdy dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem, to w ogóle decyzji, o której mowa w ust. 9, nie wydaje się (art. 207 ust. 10). Funkcją bowiem wskazanego przepisu jest odzyskanie środków i osiągnięciu tego celu służy wskazana regulacja.

18 Odnosząc powyższe do niespornego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić trzeba, że to organ jest inicjującym postępowanie o zwrot dofinansowania a skoro złożony przez niego pozew o zapłatę w postępowaniu nakazowym został uwzględniony w Sądzie Okręgowym w Warszawie w sprawie o sygn. akt II Nc 168/18 a nakaz po nadaniu mu klauzuli wykonalności skierowany do egzekucji, to brak podstaw do uznania zasadności zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji z naruszeniem przepisów wskazanych w petitum, nie stwierdził pozostawania organu w bezczynności zarówno co do obowiązku wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. jak również wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.

19 Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzoną przez pełnomocnika profesjonalnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, który reprezentował organ na etapie postępowania przed Sądem I instancji oraz za udział w rozprawie przed NSA, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 75% stawki minimalnej – 360 zł.