Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017 r., II OZ 969/17

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017 r., II OZ 969/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 480/17 odrzucające skargę [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia pomników przyrody postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 20 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 480/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]na uchwałę Rady [...]z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie [...]

3 W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd podniósł, że z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) wynika, że koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę jest uprzednie wezwanie organu gminy, który ją wydał, do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego przez wydanie zaskarżonego aktu. Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że wezwanie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. Wezwanie to jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy lub zarządzenia organu wykonawczego gminy pod względem ich zgodności z prawem. Nie można zatem, w ocenie Sądu, instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 powołanej ustawy traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczące tej samej uchwały, stałoby w sprzeczności z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i przewidzianą w nim zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, jak i z art. 78 Konstytucji RP.

4 Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi powinien być liczony od daty pierwszego wezwania Rady [...] przez skarżącą Spółkę do usunięcia naruszenia prawa, co miało miejsce w dniu 21 października 2015 r. Organ nie udzielił odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie, zatem sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi upływał z dniem 21 grudnia 2015 r. Tymczasem skarga na przedmiotową uchwałę wniesiona została w dniu 15 stycznia 2016 r. i zarejestrowania została pod sygn. akt IV SA/Wa 453/16, a postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r. została odrzucona jako wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu. Postanowienie to jest prawomocne. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, ponownie wniesienie przez skarżącą Spółkę w dniu 19 grudnia 2016 r. wezwania Rady [...] do usunięcia naruszenia prawa dokonanego przez wydanie zaskarżonego aktu, nie mogło otworzyć skarżącej drogi do skutecznego złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 o samorządzie gminnym. Skarga wniesiona w następstwie powtórnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest bowiem spóźniona. Z uwagi na powyższe Sąd, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę.

5 Zażaleniem [...] sp. z o.o. w [...] zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu rażące naruszenie:

6 1. art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 101 § 1 w zb. z art. 101 § 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446), poprzez nieuzasadnione odrzucenie skargi w niniejszej sprawie jako złożonej po upływie terminu do jej wniesienia, podczas gdy skarga została wniesiona z zachowaniem terminu przewidzianego przepisami prawa;

7 2. art. 101 § 1 w zb. z art. 101 § 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia określone w art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, podczas gdy zgodnie z art. 101 § 2 ustawy o samorządzie gminnym, przepisu art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił - co należy wykładać w ten sposób, że jedynie merytoryczne rozpoznanie sprawy skutkujące oddaleniem skargi, zamyka podmiotowi drogę do późniejszego ponownego wniesienia skargi dotyczącej tego samego aktu prawnego - tymczasem w niniejszej sprawie nie doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy przez WSA w Warszawie, który postanowieniem z dnia 13 grudnia 2016 r. odrzucił skargę wniesioną w sprawie, która toczyła się pod sygn. akt: IV SA/Wa 453/16;

8 3. art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 52 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędną wykładnię polegającą na:

9 a) nieuzasadnionym przyjęciu, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi surogat środków zaskarżenia, o jakich mowa w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. w tym znaczeniu, że przysługuje ono - podobnie jak one - wyłącznie jednokrotnie, podczas gdy środki zaskarżenia wskazane w art. 52 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi służą zaskarżeniu konkretnych, indywidualnych aktów administracyjnych (w szczególności decyzji i postanowień wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wydawanych w oparciu o przepisy k.p.a. i adresowanych do danego podmiotu w określonej sytuacji faktycznej i prawnej - co uzasadnia "jednokrotny" charakter uprawnienia do zaskarżenia tego rodzaju czynności lub aktów, natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczy aktów prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, obowiązujących - co do zasady - bezterminowo i mogących w różnych okresach, w zależności - przykładowo - od sposobu wykorzystywania nieruchomości, w różny sposób naruszać interes prawny każdoczesnej osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości - co powinno prowadzić do wniosku o ograniczonym charakterze podobieństwa pomiędzy środkami zaskarżenia wskazanymi w art. 52 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a instytucją regulowaną w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym;

10 b) nieuzasadnionym przyjęciu, że uznanie dopuszczalności ponownego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (w braku wcześniejszego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez WSA) oznaczałoby traktowanie tej instytucji prawnej jak "czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie i bez ograniczeń", podczas gdy z treści art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i art. 52 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika w sposób jednoznaczny szereg ograniczeń skutkujących chociażby niedopuszczalnością późniejszej skargi do WSA, jeśli sprawę rozstrzygnął już merytorycznie sąd administracyjny, czy związanych z obowiązkiem wykazania przez osobę wzywającą do usunięcia naruszenia prawa, każdorazowo: interesu prawnego lub uprawnienia, oraz bezprawności danego aktu - co powinno prowadzić do wniosku, że określone powyżej przepisy wyłączają możliwość powtarzania wezwań do usunięcia naruszenia prawa "wielokrotnie i bez ograniczeń" i w wystarczający sposób zabezpieczają organy przed bezpodstawnym powtórnym kierowaniem do nich identycznych wezwań (tym bardziej, że organ w ogóle nie jest zobowiązany do ustosunkowania się do wezwania);

11 4. art. 78 w zb. z art. 32 ust. 1, w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Z 1997 r. nr 78, poz. 473), poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przyjęcie do rozpoznania skargi do WSA wniesionej w następstwie drugiego z kolei wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, narusza konstytucyjną zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa - podczas gdy to odrzucenie skargi w określonym powyżej stanie faktycznym i prawnym narusza powołane przepisy konstytucji, pozbawiające stronę prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy.

12 Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

15 Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, iż koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, wyraził pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu (por. ONSA 2003, nr 1, poz. 2). Powyższe, utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, podziela w pełni Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie (por. postanowienia NSA: z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OZ 913/16; z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 552/08; z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12, z dnia 24 marca 2015r., sygn. akt II OSK 545/15 - publ. www.nsa.gov.pl).

16 Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jako czynność procesowa powodująca wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy pod względem ich zgodności z prawem, konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę. Słuszne jest zatem uznanie tego środka prawnego za surogat środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. W powołanym postanowieniu z dnia 24 czerwca 2002r., sygn. akt OSA 2/02, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił - na co słusznie powołał się Sąd I instancji - że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów.

17 Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli zatem strona uruchomi takie postępowanie i na skutek wniesienia skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia sąd administracyjny odrzuci skargę, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Specyfika spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny polega właśnie na tym, że postępowanie przed tym sądem pozostaje zawsze w ścisłym związku z poprzedzającym je postępowaniem prowadzonym w danej sprawie przez organy administracji publicznej, których działania są objęte kontrolą sądu administracyjnego. Skoro więc przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. – dalej: u.s.g.) wymaga, aby zaskarżenie uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to nie może budzić wątpliwości, że dopuszczalna jest tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania.

18 A zatem, Sąd I instancji nie naruszył art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest jednorazową czynnością prawną i stanowi surogat środka odwoławczego, a tym samym nie dopuścił się naruszenia art. 101 § 1 u.s.g. w zw. z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez jego błędną wykładnię. Z powyższych względów chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 78 w zb. z art. 32 ust. 1, w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mechanizm ograniczający możliwość dokonywania wielokrotnego wzywania do usunięcia naruszenia prawa nie wynika wprawdzie wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ale jest on konsekwencją konstytucyjnej zasady równości wszystkich podmiotów wobec prawa, a jego istnienie nie jest w żaden sposób kwestionowane tak w doktrynie jak i orzecznictwie (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12 - publ. www.nsa.gov.pl).

19 Odnośnie postawionego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 101 § 1 w zb. z art. 101 ust. 2 u.s.g., wskazać należy, że konsekwencją tego przepisu jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów. Jeżeli zatem o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego ( por. postanowienia NSA: z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07; z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1952/10 - orzeczenia dostępne w CBOSA). Sytuacja przewidziana w art. 101 ust. 2 u.s.g. w niniejszej sprawie nie zachodziła, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 grudnia 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 453/16 odrzucił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia pomników przyrody - jako wniesioną z uchybieniem ustawowego terminu.

20 Wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. u.s.g. jest ograniczone terminami, o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Dopuszczenie możliwości ponownego wystąpienia przez dany podmiot ze skargą na uchwałę organu gminy, w przypadku, gdy jego poprzednia skarga została odrzucona przez sąd, stanowiłoby obejście przepisów o terminach wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

21 W tych okolicznościach sprawy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że kolejna skarga tej Spółki na tę samą uchwałę, poprzedzona kolejnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa ( z dnia 19 grudnia 2016 r. ) jest niedopuszczalna. To zaś oznacza, iż Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 1 w zb. z art. 101 § 3 u.s.g.

22 Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.