Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2014 r., II OZ 930/14

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2014 r., II OZ 930/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 16 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia O. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 859/14 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 859/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku O. S.A. z siedzibą w W. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji.

3 W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismem z dnia 28 marca 2014 r. Spółka wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., którą uchylono decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. znak:[...], odmawiającą stwierdzenia na wniosek strony skarżącej nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. K. pozwolenia na budowę budynku warsztatu usługowego z zapleczem socjalnym, garażem i częścią mieszkalną, w miejscowości N. na działce nr [...], oraz umorzył postępowanie organu I instancji.

4 W skardze skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...].

5 W uzasadnieniu wniosku wskazano w pierwszej kolejności, że w ocenie Spółki, decyzja Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. mieści się w granicach niniejszej sprawy, bowiem zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych w pojęciu "granice sprawy" mieszczą się akty zaskarżone jak i akty wydane w I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowania w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Odnosząc się zaś do przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków skarżąca podniosła, że sporna inwestycja "powstaje w odległości około 7 m od gazociągu wysokiego ciśnienia DN 80 PN 6,3 MPa relacji N.- S. Gazociąg ten był wybudowany w roku 1987 r. Ze względu na stosowaną ówcześnie technologię budowy oraz używane materiały - celem unikania zagrożenia dla zdrowia, życia oraz powstawiana szkód związanych z awariami gazociągów - obowiązujące w dacie budowy przepisy, tj. rozporządzenie Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe wraz z normą branżową BN-80 8976-31 "Odległości poziome gazociągów wysokiego ciśnienia od obiektów terenowych", ustanawiały dla gazociągów o takich parametrach strefy kontrolowane o szerokości po 35 m od osi gazociągu. Spółka stwierdziła, że zastosowanie strefy wynikającej z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe do gazociągu wysokiego ciśnienia wybudowanego w 1987 r. stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem strony, wznoszenie obiektu budowlanego w odległości ok 7 m od wybudowanego w 1987 r. gazociągu wysokiego ciśnienia - podczas, gdy wynikająca z właściwych przepisów strefa kontrolowana wynosi 35 m licząc od osi gazociągu - stwarza niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia osób w nim przebywających, a także prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody w przypadku awarii gazociągu.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się na art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a."), uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

7 Jak podkreślił Sąd, przedmiotem ochrony tymczasowej może być nie tylko zaskarżony akt lecz także inne akty wydane wcześniej, pod warunkiem, że mieszczą się one w granicach tej samej sprawy. W ocenie Sądu, decyzja, której wstrzymania domaga się strona skarżąca, nie spełnia tego warunku. Istnienia ww. zależności nie sposób stwierdzić między toczącym się postępowaniem dotyczącym umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a postępowaniem dotyczącym pozwolenia na budowę, z uwagi na brak tożsamości przedmiotowej tych spraw, a w konsekwencji również brak identyczności ich podstaw prawnych. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być uznana za wydaną w granicach niniejszej sprawy, co wyklucza zastosowanie art. 61 § 3 P.p.s.a.

8 Sąd zwrócił uwagę, że rację ma strona skarżąca, iż objęte ochroną tymczasową mogą być akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Taka sytuacja będzie miała miejsce gdy przedmiotem kontroli sądu będzie decyzja stwierdzająca lub odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji. Jednakże, w niniejszym postępowaniu sądowym kontrolą objęta jest decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji, rozstrzygnięcie to zaś należy przyrównać do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W orzecznictwie natomiast przyjmuje się, iż w takim przypadku brak jest podstaw do objęcia ochroną tymczasową rozstrzygnięć, o których stwierdzenie strona wnosi, z uwagi, że pozostają one poza "granicami sprawy".

9 Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła O. S.A. z siedzibą w Warszawie, domagając się jego zmiany poprzez wstrzymanie wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

10 Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zwrot "w granicach tej samej sprawy" oznacza tożsamość, której nie można stwierdzić w odniesieniu do postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji starosty W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz postępowania ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. W ocenie skarżącej Spółki, wymienione postępowania dotyczą tego samego przedmiotu i zmierzają do tego samego celu, tj. wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Różna jest jedynie trwałość skutków prawnych, do wywołania których zmierzają. Ponadto w obydwu postępowaniach w charakterze stron występują te same podmioty.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

13 Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

14 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż na gruncie wskazanego art. 61 § 3 P.p.s.a. możliwe jest wstrzymanie wykonania innych niż zaskarżony bezpośrednio do sądu akt, pod warunkiem, że akty te zostały wydane "w granicach tej samej sprawy" rozumianej jako sprawa w sensie materialnoprawnym. Tożsamość sprawy w takim ujęciu będą więc wyznaczały elementy stosunku prawnego wynikającego z zaskarżonego aktu, a więc przede wszystkim identyczność podmiotowa - tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków - i przedmiotowa, a także identyczność przedmiotowa, a więc tożsamość praw i obowiązków opartych na danej podstawie faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia (por. postanowienia NSA: z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12; z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1651/13; z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 3075/13 [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 7).

15 Przyjmując, że zakresem rozpoznania sądu jest objęta cała sprawa administracyjna i całe postępowanie zmierzające do jej rozstrzygnięcia, nie może budzić wątpliwości, że sąd administracyjny będzie uprawniony do wstrzymania wszystkich rozstrzygnięć organów administracji wydanych w toku instancji. W szczególności może to dotyczyć wydawanych w toku postępowania decyzji i postanowień, które nie dotyczą kwestii procesowych, lecz odnoszą się wprost do meritum sprawy (por. T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 173; uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPS 8/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 7).

16 Istotę problemu w niniejszej sprawie stanowi natomiast możliwość wstrzymania wykonania decyzji lub postanowienia będącego przedmiotem postępowania w trybie nadzwyczajnym. Sąd orzekający w niniejsze sprawie podziela stanowisko dopuszczające możliwość wstrzymania rozstrzygnięcia wydanego w trybie zwykłym, w przypadku gdy przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie wydane w trybie wpadkowym. Użyte w treści w treści art. 61 § 3 P.p.s.a. określenie "w granicach sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 P.p.s.a. oraz art. 134 i art. 135 P.p.s.a., co przesądza, iż posiada ono zbliżone ramy prawne do pojęcia "granice sprawy, której dotyczy skarga" (por. B. Dauter, B Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2009, s. 207-208). Stąd ochroną tymczasową można objąć zarówno akty wydane w I instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym, zawsze jednak i tylko w granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną.

17 Biorąc zatem pod uwagę, iż w toczącym się postępowaniu dotyczącym umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wniesiono o wstrzymanie wykonania wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, koniecznym stało rozważenie aspektu tożsamości podmiotowej i przedmiotowej wskazanych wyżej aktów.

18 Przede wszystkim kwestia udzielenia pozwolenia na budowę oraz kwestia uprawnienia strony do występowania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Celem postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę jest bowiem w szczególności, zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego prowadzenie budowy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ tej kwestii w ogóle nie badał, poprzestając na ocenie ewentualnych przeszkód o charakterze podmiotowym, co w każdym przypadku musi nastąpić, zanim organ przejdzie do merytorycznego rozpoznania zasadności odwołania. Jej skuteczność może być zatem oceniana jedynie przez pryzmat skutku jaki powoduje w sferze procesowej. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Starosty W. nie mogła być uznana za wydaną w granicach niniejszej sprawy, co wykluczało zastosowanie art. 61 § 3 P.p.s.a. w analizowanym przypadku.

19 W konsekwencji uznać należało, że Sąd I instancji zasadnie odmówił wstrzymania decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2013 r.

20 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.