Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2023 r., II OZ 256/23

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2023 r., II OZ 256/23

Sentencja

1 Dnia 11 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. K. [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 992/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 20 sierpnia 2021 r., nr IIOT/310/2021 w sprawie ze skargi D. K. [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lutego 2022 r., nr 342/2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 lutego 2022 r., nr 342/2020, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 20 sierpnia 2021 r., nr IIOT/310/2021, o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie parkingu na dz. ewid. nr [...],[...],[...] z obr. [...] w rejonie ulic: [...],[...] i [...] w Warszawie bez wymaganego pozwolenia na budowę, nakazaniu wykonania niezbędnych zabezpieczeń oraz wygrodzeniu terenu przed dostępem osób trzecich, a także nałożeniu na skarżącego obowiązku sporządzenia i przedłożenia dokumentów.

3 Sąd wskazał, że, po pierwsze, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie kończy sprawy i jej nie załatwia. Innymi słowy, jego wstrzymanie nie jest możliwe na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. W innym wypadku wstrzymanie wykonania postanowienia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych (...) byłoby przyzwoleniem na dalsze prowadzenie prac, mimo stwierdzonej samowoli budowlanej. Działanie takie stałoby w sprzeczności z regulacją Prawa budowlanego dotyczącą czasowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych (por. postanowienie NSA z 21 kwietnia 2022 r., II OZ 228/22). Po drugie, w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby wykonanie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji mogło spowodować skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 5 września 2008 r., II SA/Gd 652/08; postanowienia NSA: z 10 czerwca 2014 r., II FZ 763/14; z 28 maja 2014 r., II FZ 649/14; z 28 marca 2011 r., I FSK 402/11; z 8 maja 2013 r., I GZ 145/13). Samo powołanie się na konsekwencje w sferze finansowej nie uprawnia do oceny, że wykonanie kwestionowanego postanowienia skutkować może wyrządzeniem stronie "znacznej szkody" w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto Sądowi nie jest znana z urzędu sytuacja finansowa skarżącego, a nie jest zobowiązany, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania, do przeprowadzania z urzędu postępowania dowodowego w tym zakresie (por. postanowienia NSA z 1 sierpnia 2012 r., II OZ 664/12; z 12 lutego 2013 r., II OZ 71/13; z 17 października 2018 r., II OZ 2544/18). Po trzecie, przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie, Sąd nie może bowiem brać pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi oraz przekonania skarżącego o wydaniu aktu z naruszeniem przepisów prawa. Negatywne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie nie przesądza o końcowym wyniku sprawy. Oznacza jedynie, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, Sąd nie bada zasadności samej skargi. Kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a więc prawidłowości zastosowania przez organ przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, Sąd dokona dopiero po rozpoznaniu sprawy.

4 Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący, podnosząc, że, po pierwsze, Sąd Administracyjny powinien ocenić wniosek skarżącego o wstrzymanie w relacji do wydanego na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. postanowienia Mazowieckiego WINB o odmowie wstrzymania zaskarżonego postanowienia. Po drugie, zdaniem skarżącego uwzględnienia wymaga jego argumentacja przedstawiona w skardze, a wskazująca, że wstrzymanie robót budowlanych nastąpiło z naruszeniem prawa procesowego (w postępowaniu dowodowym oraz w zakresie zapewnienia stronie tzw. czynnego udziału w postępowaniu). Po trzecie, zaskarżone postanowienie WINB spełnia obie przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wykonanie zaskarżonego postanowienia samo w sobie prowadzi do konieczności poniesienia przez skarżącego znacznych wydatków (wiedza notoryjna i ogólne doświadczenie życiowe), a skutki dokonania takich wydatków mogą się okazać nieodwracalne.

5 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

6 Zażalenie nie podlega uwzględnieniu.

7 Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zatem to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jeżeli we wniosku o wstrzymanie nie zawarto stosownej argumentacji, to Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że przedmiotowy wniosek nie podlega uwzględnieniu. Poza tym przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie można utożsamiać z oceną legalności wydanych rozstrzygnięć administracyjnych. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu (czynności) jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd. Z powyższego wynika, że sąd wyłącznie bada zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przede wszystkim w oparciu o okoliczności wskazane we wniosku.

8 Sprawa, w której zostało wydane zaskarżone postępowanie Mazowieckiego WINB dotyczy oceny legalności wykonywanych robót budowlanych, czemu służy wdrożenie trybu tzw. legalizacyjnego, który przewidują przepisy Prawa budowlanego, w którym, o ile zachodzą przesłanki, możliwe jest wstrzymanie przez organ nadzoru budowlanego robót budowlanych. Tego rodzaju wstrzymanie robót budowlanych to kwestie merytoryczne w sprawie, które nie mogą być przedmiotem oceny na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego. Wynika z tego, że na aktualnym etapie postępowania władnym do wstrzymania robót budowlanych jest organ nadzoru budowlanego, oczywiście tylko w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w Prawie budowlanym, co będzie przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego, ale przy merytorycznym rozpoznaniu skargi. Kwestie te (jak np. legalność postępowania dowodowego oraz w zakresie zapewnienia stronie tzw. czynnego udziału w postępowaniu) nie mogą zaś być oceniane na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania, ponieważ mogłoby dojść w ten sposób do nieuprawnionego "przedsądu", tj. merytorycznego rozpoznania sprawy przed rozprawą.

9 Ponadto Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji o wymeldowanie jest ogólnikowy i pozbawiony szerszego uzasadnienia. We wniosku strona skarżąca nie przytoczyła okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego postanowienia. Natomiast samo powołanie się w zażaleniu na "ogólne doświadczenie życiowe" i "wiedzę notoryjną", że zaskarżone postanowienie jako dotyczące procesu budowlanego generuje koszty finansowe jest niewystarczające do stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący choć ma świadomość, że przy tego rodzaju argumentacji wymagane jest wykazanie "znacznej szkody", nie uprawdopodobnił jaką konkretnie szkodę miałby doznać, i jak ta wielkość miałaby się do jego istniejącej sytuacji finansowej (majątkowej).

10 Także argumentacja zażalenia odnosząca się do art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i odmowy wstrzymania przez organ wykonania zaskarżonego postanowienia nie zasługuje na uwzględnienie. Na ww. postanowienie organu w przedmiocie wstrzymania nie służy żaden środek zaskarżenia. Poza tym niezależnie od wydanego przez organ postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania, Sąd Administracyjny w oparciu o inną podstawę prawną rozpoznaje skierowany do niego wniosek o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego, a w ramach art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest uprawniony do oceny legalności wydanego przez organ na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

11 Z powyższych względów zażalenie podlegało oddaleniu jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

12 Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.