Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2008 r., II OZ 106/08

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2008 r., II OZ 106/08

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 100/07 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] "[...]" w S. na uchwałę Rady Gminy U. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia oddalić zażalenie

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 11 października 2007 r., (sygn. akt II SA/Gd 100/07) odmówił odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. w K. w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] "[...]" w S. na uchwałę Rady Gminy U. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu I-instancji brak jest przepisu prawa materialnego, który pozwalałby na stwierdzenie, że wnioskodawca ma interes prawny rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, a tym samym, iż jego uczestnictwo w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest prawnie uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty, w szczególności umowy dzierżawy, mające wykazać jego interes prawny w rozumieniu art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) wskazują wyłącznie na istnienie stosunków zobowiązaniowych dających mu podstawę do korzystania z nieruchomości stanowiących przedmiot tych umów. Powoduje to, iż wnioskodawca może wykazać się jedynie interesem faktycznym w tej sprawie.

3 W zażaleniu na to postanowienie [...] Sp. z o.o. w K. zarzucił Sądowi I-instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż wynik postępowania ze skargi na uchwałę Rady Gminy U. nie dotyczy jego interesu prawnego. Ponadto żalący się zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

4 a) art. 693 § 1 k.c. poprzez nieuwzględnienie, iż na podstawie zawartych umów dzierżawy żalącemu przysługuje uprawnienie do korzystania z dzierżawionych nieruchomości i pobierania z nich pożytków, w tym poprzez budowanie elektrowni wiatrowych, na które to uprawnienie bezpośredni wpływ ma uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego;

5 b) art. 4 prawa budowlanego poprzez jego nieuwzględnienie w tym zakresie, iż wynik postępowania wpłynie bezpośrednio na zagwarantowane tym przepisem prawo żalącego do zabudowy nieruchomości gruntowej z uwagi na zmianę obowiązujących na tym terenie przepisów;

6 c) art. 35 ust. 3 prawa budowlanego poprzez jego nieuwzględnienie w tym zakresie, iż wynik postępowania kształtujący treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpłynie bezpośrednio na możliwość uzyskania przez żalącego pozwolenia na budowę planowanych elektrowni wiatrowych na dzierżawionych nieruchomościach.

7 Powołując się na tak przytoczone podstawy żalący się wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie do udziału w sprawie, albo ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Ponadto żalący się zażądał zasądzenia od Stowarzyszenia [...] "[...]" w S. kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

8 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Zażalenie nie jest zasadne.

10 Na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w postępowaniu w charakterze uczestnika - ustawodawca nie określa wprost, iż na prawach strony - może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Należy zauważyć, iż unormowanie to odnosi się przede wszystkim do osoby, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym jako strona.

11 W związku z powyższym zachodzi potrzeba rozważenia, jak należy rozumieć w świetle powyższego przepisu sformułowanie "postępowanie administracyjne". Czy jest to każde działanie organu administracji publicznej, czy też wyłącznie takie działanie, które prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.)? Innymi słowy należy ustalić, czy postępowanie mające na celu uchwalenie przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być traktowane jako postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a..

12 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 stanowi, iż na terenie gminy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych gminy. Stosownie do art. 14 ust. 8 tej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Jak to wynika z powyższego, tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie kwestia ta była uregulowana na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Na gruncie tej ustawy podkreślano bowiem, iż procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a. - por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2004 r., Sygn. akt OSK 215/04, LEX nr 174009).

13 Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż skoro procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Gminy w U. nie była określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawami normującymi materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego, to nie mamy tu do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz odrębnym postępowaniem, którego zakres regulowała ustawa w oparciu, o którą przeprowadzono postępowanie planistyczne w niniejszej sprawie - tzn. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1591 ze zm.), z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazać zatem należy, iż w postępowaniu dotyczącym zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się co do zasady przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie traktując tego postępowania jako postępowania administracyjnego, o którym mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego.

14 W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i który przed wniesieniem skargi wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. A zatem co do zasady uznać należy, iż na etapie postępowania sądowego, udział w charakterze uczestnika postępowania sądowego jakie toczy się w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, może zgłosić podmiot, który wykaże, iż przed wystąpieniem z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w sprawie jaka toczy się przed sądem spełnił wymagania określone w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a jej rozstrzygnięcie dotyczy wprost jego interesu prawnego.

15 W tym kontekście należy zauważyć, iż z akt niniejszej sprawy wynika żaląca się Spółka nie spełniła wymogów określonych w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym tj. nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa, i już to w świetle poczynionych powyżej wywodów stanowiłoby o braku podstaw do dopuszczenia jej do udziału w niniejszym postępowaniu.

16 Ponadto, jak to zasadnie zauważył Sąd I-instancji, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. nie może być uznana za podmiot mieszczący się w kategorii uczestników postępowania w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. przede wszystkim z tego powodu, że nie posiada interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] "[...]" w S. na uchwałę Rady Gminy U. z dnia [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

17 Pojęcie interesu prawnego na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy bowiem rozpatrywać w oparciu o podobne kryteria jak to ma miejsce w postępowaniu administracyjnym tzn. normę prawa materialnego, konkretną sytuację prawną zindywidualizowanego podmiotu prawa, a także możliwość oddziaływania stosowania tej normy na sytuację prawną tego podmiotu (por. Bogusz M., Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997 r., s. 28). Właśnie związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako podstawę interesu prawnego stanowi istotę tego interesu. Norma ta musi być jednak konkretnie określona i wyodrębniona spośród innych norm. Powoduje to, że interesu prawnego nie można opierać tylko na istnieniu jakiegoś aktu prawnego, czy instytucji prawnej (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, Orzecznictwo Sądów Polskich 1997, z. 4, poz. 83 A). Omawiana norma pozwala podmiotowi wywodzącemu z niej interes prawny - domagać się ochrony przed jego naruszeniem np. poprzez udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym na zasadach określonych w art. 33 § 2 p.p.s.a. Przymiot uczestnika postępowania, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., daje więc dopiero norma o charakterze materialno-prawnym, bezpośrednio legitymująca określony podmiot do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, czy legitymująca go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powoduje to, iż [...] Sp. z o.o. nie może opierać swojej legitymacji procesowej na powoływanych w zażaleniu przepisach z art. 4 i 35 ust. 3 prawa budowlanego oraz art. 693 § 1 k.c., ponieważ przymiot uczestnika postępowania dawałaby spółce dopiero norma o charakterze materialno-prawnym, bezpośrednio legitymująca ją do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

18 Zasadnie zauważył również Sąd I-instancji, iż podnoszone we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu argumenty – np. o zbieżności polityki przestrzennej Gminy U. oraz planów inwestycyjnych wnioskodawcy wynikających m.in. z umów dzierżawy zawartych z właścicielami gruntów objętych zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - świadczyć mogą jedynie o istnieniu interesu ekonomicznego (tj. faktycznego) tej Spółki w rozstrzygnięciu sprawy. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż najważniejszymi cechami interesu prawnego w rozumieniu art. 33 p.p.s.a. są bezpośredniość i realność tego interesu. Bezpośredniość dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialno-prawną, z której ten interes wywodzi. Dodatkowo interes prawny musi być własny. Oznacza to, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny (zob. szczegółowo J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego w: Gospodarka, Administracja, Samorząd, red. H. Olszewski, B. Popowska, Poznań 1997, s. 610). Nie można stać się więc uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego wyłącznie na podstawie stosunków prawnych z innymi podmiotami np. na podstawie umów cywilnoprawnych z właścicielami nieruchomości objętych ustaleniami kwestionowanej uchwały Rady Gminy U. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie brak też podstaw pozwalających opierać interes prawny [...] Sp. z o.o. w K. na sytuacji prawnej stron postępowania sądowego – np. Rady Gminy U.. Brak więc związku między sferą praw i obowiązków [...] Sp. z o.o. w K. a zaskarżoną uchwałą.

19 W tym stanie rzeczy zaskarżane postanowienie należy uznać za zgodne z przepisami prawa i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.