Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2015 r., II OW 77/15

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2015 r., II OW 77/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Lubuskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wojewodą Lubuskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Zielonej Górze w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzewa postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania.

Uzasadnienie

2 Wojewoda Lubuski wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Wojewodą Lubuskim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Zielonej Górze i wskazanie organu właściwego w sprawie rozpatrzenia odwołania Prezydenta Miasta Nowa Sól od decyzji Starosty Nowosolskiego, znak: [...] z dnia [...] lutego 2015 roku umarzającej w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej dla firmy B. z siedzibą w N. za zniszczenie drzewa z gatunku klon jesionolistny spowodowane niewłaściwym wykonaniem robót ziemnych i wykorzystaniem sprzętu mechanicznego podczas prowadzonej inwestycji drogowej.

3 W uzasadnieniu wniosku wskazał, że na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, pismem z dnia 1 kwietnia 2015 r. przekazało Wojewodzie Lubuskiemu, którego uznało za organ właściwy do rozpatrzenia według właściwości, odwołanie Prezydenta Miasta Nowa Sól od decyzji Starosty Nowosolskiego znak: [...] z dnia [...] lutego 2015 roku umarzającej w całości postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej dla firmy B. z siedzibą w N.

4 W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze wskazało, że właściwość Wojewody Lubuskiego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy wynika z art. 11g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687, z późn. zm.). Zgodnie z art. 11g, od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych realizowanych na podstawie cytowanej ustawy stronie służy odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest: wojewoda w przypadku wydania decyzji przez starostę (art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy).

5 Jak wskazał Wojewoda Lubuski, Decyzja Starosty Nowosolskiego, od której wniesiono odwołanie, jest decyzją umarzającą postępowanie prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2013 roku, poz. 627, z późn. zm.) - art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 90.

6 W ocenie Wojewody Lubuskiego, wprawdzie w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji ww. przepisy nie zostały wyraźnie wskazane, jednakże analiza akt sprawy, w tym zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a także sentencji i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie pozostawiają wątpliwości, że przepisy te stanowiły materialnoprawną podstawę prowadzenia tego postępowania.

7 Wojewoda Lubuski wskazał, że przepisy ustawy o ochronie przyrody nie stanowią o tym, który organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty, dlatego też zastosowanie znajdzie ogólna reguła wyrażona w Kodeksie postępowania administracyjnego.

8 W ocenie Wojewody Lubuskiego w systemie prawnym brak jest przepisu szczególnego, wskazującego, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach związanych z wymierzaniem administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody jest wojewoda, jak również brak jest przepisu wskazującego inny organ niż wynikający z art. 17 k.p.a. Z pewnością takim przepisem nie jest art. 11g ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż explicite zakreśla on kognicję wojewody, ograniczając ją do odwołań od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z czym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, gdyż odwołanie dotyczy decyzji kończącej postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa. Jednocześnie wskazany przepis art. 21 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, będący normą kolizyjną powodującą częściowe wyłączenie stosowania przepisów ustawy o ochronie przyrody, co stanowi bezpośrednią przyczynę umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, nie oznacza jednakże, że wojewoda staje się w ten sposób organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych za zniszczenie drzew.

9 W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze wskazało, że postępowanie odwoławcze winno być załatwione zgodnie z art. 11 g ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

10 W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze w sporze nie może być wprost zastosowana reguła ogólna Kodeksu postępowania administracyjnego, ustanowiona w art. 17, ponieważ artykuł ten w zdaniu ostatnim formułuje istotne wyłączenie jej stosowania: "chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej". Taką ustawą szczególną jest ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W art. 11g wprowadza modyfikację ogólnych reguł przewidzianych w k.p.a. i regulujących model odwołania w postępowaniu administracyjnym, poprzez wprowadzenie innych organów publicznych, jako organy odwoławcze, niż wskazane w art. 17 k.p.a. jako organy wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.

11 Co do zasady instancyjną kontrolę decyzji administracyjnych sprawują organy wyższego stopnia wskazane w art. 17 k.p.a. Organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są zasadniczo samorządowe kolegia odwoławcze. Podobnie rzecz ujmuje ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm. - art. 1 i 2 ustawy). Jednakże z woli prawodawcy przepis szczególny może wyłączyć tę właściwość, wskazując, że w konkretnej sprawie organem wyższego stopnia jest inny organ publiczny. Krzysztof A. Wąsowski, współautor Komentarza do ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tak uzasadnia odstąpienie od reguł ustalonych w art. 17 k.p.a. w art. 11g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych: "W postępowaniach, w których decyzję w pierwszej instancji wydał starosta, organem odwoławczym jest wojewoda. Pomimo, że wojewoda jest organem ogólnej, zespolonej administracji rządowej, a starosta pełni funkcję przewodniczącego kolegialnego organu wykonawczego w samorządzie po wiatowym, to ze względu na rządowy (a nie samorządowy) charakter regulacji ustawy specjalnej postępowanie odwoławcze powinien prowadzić organ administracji rządowej, którym w tym przypadku jest wojewoda" (por. Komentarz do art. 11g teza 2, Lex.online.woiterskluwer).

12 W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze, z punktu widzenia wykładni systemowej i racjonalnego ustawodawcy oraz ze względu na usytuowania przepisu art. 21 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w systematyce wewnętrznej tej ustawy nie można zawężać stosowania trybu odwoławczego przewidzianego w specustawie wyłącznie, jak to sugeruje Wojewoda we wniosku, do odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Należy bowiem pamiętać, że obecny kształt ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest w zasadniczej mierze wynikiem nowelizacji tej ustawy z dnia 25 lipca 2008 r., której celem było zintegrowanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi z decyzją o pozwoleniu na budowę w ramach jednej decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W rezultacie tej nowelizacji organ administracji, rozstrzygając wniosek inwestora, ocenia całość zamierzenia inwestycyjnego, w tym kwestii związanych z m.in. z ochroną środowiska, a w sprawie także w kontekście ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 627), która po zatwierdzeniu wniosku decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie podlega dalszej kontroli przez organy administracji publicznej i jest podstawą do rozpoczęcia prac budowlanych. Powstaje zatem pytanie, jaki organ jest właściwy do rozpatrywania odwołania stron, gdy w trakcie realizacji inwestycji określonej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dojdzie do konfliktu na tle stosowania odrębnych ustaw, w tym przypadku ustawy o ochronie przyrody, których stosowanie w procesie inwestycyjnym na mocy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest ograniczone, bądź wyłączone, np. w wypadku zniszczenia drzew w trakcie prac budowlanych prowadzonych podczas realizacji zadań inwestycyjnych po wydaniu przedmiotowej decyzji?

13 Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawierającej normę kolizyjną, wyłączającą częściowo stosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków) oraz opłat z tym związanych. Wskazana norma kolizyjna znajduje zatem zastosowanie po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogi publicznej (por. M. Ełżanowski, Komentarz do art. 21 teza 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Lex.online.wolterskluwer).

14 W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze, okoliczność, że normę art. 21 ust. 2 można zastosować po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogi publicznej wskazuje, że stosowanie art. 11g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie można ograniczyć jedynie do etapu wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogi publicznej, ale należy ze względu na charakter lex specialis tego przepisu w stosunku do regulacji k.p.a. rozciągnąć także na spory wynikające w trakcie realizacji inwestycji, tam gdzie prawodawca na mocy tej ustawy wyłącza stosowanie k.p.a.

15 Ponadto organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując konkretną sprawę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na mocy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych uregulowaną w rozdziale 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, podobnie jak art. 21 ust. 2 dotyczący częściowego wyłączenia stosowania ustawy o ochronie przyrody w przypadku nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w postanowieniu z dnia 2 marca 2010 r., I OW 182/09, Lex nr 606373 podkreślił, że wprawdzie przepis ten (art. 11g) odnosi się do odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale należy go również zastosować do ustalenia organu wyższego stopnia w przypadku decyzji odszkodowawczej. Za taką interpretacją przepisu art. 11g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przemawia bowiem wykładnia systemowa. Ze względu na systematykę wewnętrzną tej ustawy przyjęcie, że w przypadku art. 21 ust. 2 właściwym organem odwoławczym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, a nie Wojewoda Lubuski przeczyłoby zarówno wykładni systemowej, jak i zasadzie racjonalnego ustawodawcy.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporu o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz sporu kompetencyjnego między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

18 Jak wynika z art. 88 § 1 pkt 1 w związku z art. 90 ustawy o ochronie środowiska, decyzję o wymierzeniu kary administracyjnej za zniszczenie drzew wydaje, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, starosta. Ustawa o ochronie środowiska nie przewiduje regulacji szczególnej w stosunku do art. 17 pkt 1 k.p.a., więc w sprawach tych organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze.

19 Art. 21 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wprowadza normę kolizyjna, stanowiąc: "Do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, nie stosuje się przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na ich usunięcie oraz opłat z tym związanych". Norma ta może być zatem stosowana dopiero po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogi publicznej. Dotyczy tylko zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów (art. 83 ustawy o ochronie środowiska) i opłat z tym związanych (art. 84 ustawy o ochronie środowiska). Nie odnosi się więc do wymierzenia kar pieniężnych za zniszczenie drzew (art. 88 ustawy o ochronie środowiska).

20 Jak wynika z powyższego, właściwe w sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze.

21 Co więcej, nie sposób wywieść z art. 11g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, że Wojewoda Lubuski jest właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji o umorzeniu postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa. Przepis ten odnosi się bowiem do rozpatrywania odwołań od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – a decyzją taką, co wynika z jej istoty i funkcji, nie można orzec w przedmiocie wymierzenia kary za zniszczenie drzew.

22 Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.