Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r., II OW 62/16

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r., II OW 62/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Świętokrzyskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Świętokrzyskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. K. z dnia 16 maja 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] kwietnia 1972 r. Nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny ogólny postanawia: wskazać Wojewodę Świętokrzyskiego jako organ właściwy w sprawie.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 19 sierpnia 2016 r. Wojewoda Świętokrzyski wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach i ustalenie, który z ww. organów jest właściwy jako organ wyższego stopnia do rozpatrzenia wniosku J. K. z dnia 16 maja 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] kwietnia 1972 r., zatwierdzającej plan realizacyjny - ogólny osiedla awaryjnego [...] w B.

3 Jak wskazał Wojewoda w uzasadnieniu swego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazało mu według właściwości wniosek J. K., uznając, że decyzja ta stanowi zatwierdzenie rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno – budowlanych, a zatem stanowi odpowiednik aktualnego pozwolenia na budowę i do jej oceny właściwym pozostaje Wojewoda. Negując powyższe stanowisko, Wojewoda Świętokrzyski stwierdził z kolei, że plan realizacyjny był aktem planistycznym i w żadnej mierze nie zastępował pozwolenia na budowę ani nie stanowi jego odpowiednika. Stanowi natomiast odpowiednik dzisiejszej decyzji o warunkach zabudowy.

4 Odpowiedź na powyższy wniosek złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Kielcach, wnosząc o wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Kolegium powtórzyło swą wcześniejszą argumentację, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1972 r. stanowi odpowiednik aktualnego pozwolenia na budowę.

5 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6 Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w powyższym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, wydawanym w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a.).

7 W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Wojewoda Świętokrzyski, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Kielcach uznały się za organy niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku J. K. z dnia 16 maja 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] kwietnia 1972 r., zatwierdzającej plan realizacyjny – ogólny osiedla awaryjnego [...] w B. Zasadniczy spór pomiędzy organami sprowadzał się do oceny charakteru prawnego i przedmiotowego decyzji z dnia [...] kwietnia 1972 r. tj. ustalenia, czy decyzja ta jest odpowiednikiem aktualnego pozwolenia na budowę, czy raczej decyzji o warunkach zabudowy.

8 Analizując tę kwestię, stwierdzić trzeba, że decyzję z dnia [...] kwietnia 1972 r. wydano na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47- dalej zwanej ustawą) oraz zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P. Nr 48, poz. 373 – dalej zwanego zarządzeniem). Zgodnie z art. 4 ww. ustawy: oprócz planów wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 3 (t.j. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) sporządzane są łącznie z projektami inwestycji budowlanych plany zagospodarowania działek budowlanych bądź terenów, na których zamierzone jest wykonanie inwestycji budowlanych, zwane "planami realizacyjnymi". Plany realizacyjne opracowuje się: "1) dla poszczególnych działek budowlanych jako plany zagospodarowania terenu działek lub plany usytuowania obiektów budowlanych, 2) dla terenów przeznaczonych do zabudowy przez jednego inwestora lub przez zespół inwestorów współdziałających - jako część projektu inwestycji budowlanej" (art. 36 ustawy). Podstawą do opracowania projektu planu realizacyjnego jest zatwierdzony szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego jednostki osadniczej oraz ustalenia decyzji w sprawie lokalizacji (art. 37 ust. 1 ustawy). Zgodnie z kolei z wydanym na podstawie art. 38 ustawy § 4 zarządzenia: "Zatwierdzenie planu realizacyjnego przewidziane w przepisach niniejszego zarządzenia obejmuje równocześnie: 1) ustalenie lokalizacji szczegółowej dla danej inwestycji oraz ustalenie strefy ochronnej, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), w razie gdy ustalenie takiej strefy jest wymagane przez obowiązujące przepisy, 2) zatwierdzenie rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych inwestycji, o których mowa w art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 i z 1965 r. Nr 13, poz. 91)". W art. 30 ust. 1 wyżej przywołanego Prawa budowlanego odwołano się do projektu wstępnego, który to przepis stanowi, że "część budowlaną projektu inwestycji, podlega zatwierdzeniu przez właściwe organy państwowego nadzoru budowlanego". Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 ww. Prawa budowlanego: "projekt wstępny powinien zawierać zasady urbanistycznego, technicznego i ekonomicznego rozwiązania całej inwestycji oraz poszczególnych obiektów budowlanych. W skład projektu wstępnego wchodzi plan zagospodarowania terenu lub działki objętej inwestycją oraz opinia geotechniczna o przydatności gruntu pod budowę. Projekt wstępny opracowuje się na podstawie zatwierdzonych założeń inwestycji"

9 Analiza powyższych przepisów, prowadzi do wniosku, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny swoim charakterem zbliżona jest do aktualnego pozwolenia na budowę, chociaż odnosi się tylko do jednego z jego elementów, tj. projektu zagospodarowania działki lub terenu. Ponieważ jednak projekt architektoniczno – budowlany (drugi element) stanowi przedmiotu oceny organu jedynie w zakresie sprawdzenia posiadania stosownych uprawnień przez osoby go sporządzająca, ale bez oceny przyjętych rozwiązań projektowych, zasadnicza ocena złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dokonywana przez organ sprowadza do analizy projektu zagospodarowania działki lub terenu. Jak wskazano przy tym w treści decyzji z dnia [...] kwietnia 1972 r. zatwierdzenie planu realizacyjnego ogólnego obejmuje: ustalenie lokalizacji szczegółowej oraz zatwierdzenie rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno – budowlanych.

10 Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że w świetle art. 82 ust. 1 i 2 oraz art. 83 ust. 1 (a contrario) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) organem właściwym do zatwierdzenia projektu budowlanego jest starosta, z kolei organem administracji architektoniczno – budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty jest Wojewoda (art. 82 ust. 3). Skoro tak, to prawidłowym pozostaje stanowisko zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Kielcach, że właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1972 r. jest Wojewoda Świętokrzyski. Odwołanie się do obecnej struktury administracji publicznej uzasadnione pozostaje z kolei tym że zarówno organ, który wydał decyzję, jak i organ wyższego stopnia zostały zlikwidowane. Przypomnieć należy, iż w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OPS 1/12 (ONSAiWSA z 2012 r., nr 4, poz. 60) przyjęto, iż "Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje zatem zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję. Jedynie w sytuacji zniesienia takiego organu, niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane i określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów (...). W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem procesowy nakaz rozstrzygnięcia i w razie wpłynięcia wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji sprawa musi znaleźć swoje decyzyjne zakończenie. Ustala się wówczas organ, który byłby właściwy w sprawie, gdyby należała ona do organów administracji, a więc o zbliżonych kompetencjach".

11 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 3 tej ustawy, orzekł jak w sentencji postanowienia.