Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., II OSK 991/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., II OSK 991/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1717/09 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1717/09 oddalił skargę E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

3 Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

4 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. W. z dnia [...]kwietnia 2009 r. odmawiającą wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m.st. W. z dnia [...]lipca 2008 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na rozbudowie istniejącej hurtowni zoologicznej o część magazynową na działce nr ew. [...]w obrębie [...]przy ul. [...] w Dzielnicy W. w W.

5 W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że stosownie do art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Powyższy przepis, do rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia podania, nie wymaga doręczenia decyzji, bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji.

6 Organ stwierdził, że wnioskodawczyni o decyzji Prezydenta m.st. W. z [...] lipca 2008 r. dowiedziała się 17 grudnia 2009 r. z pisma r.pr. Z. W., pełnomocnika M. K., skierowanego do jej pełnomocnika – adw. K. K., w którym zawarta jest informacja o wydaniu decyzji z [...] lipca 2008 r. Zatem w ocenie Kolegium wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m.st. W. z dnia [...] lipca 2008 r. został złożony z uchybieniem ustawowego terminu miesięcznego, określonego w art. 148 § 2 k.p.a.

7 E.K. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2009 r. domagała się jej uchylenia.

8 W ocenie skarżącej forma zawiadomienia, wskazana w zaskarżonej decyzji, nie może zastąpić rzeczywistego powzięcia wiedzy o wydaniu decyzji oraz o jej treści.

9 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

10 Uczestnik postępowania S.Ś. wniósł o oddalenie skargi.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2009 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

12 Sąd zaznaczył, że wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową, stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeśli postępowanie, w którym decyzja zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych, wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a.

13 Prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego organ ma ustawowy obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienia przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania oraz czy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. lub art. 145a § 2, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 149 § 3 k.p.a., może nastąpić jedynie z trzech przyczyn: podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną; podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało po upływie terminu o którym mowa w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. lub art. 145a § 2 k.p.a.; w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia, określonych w art. 145 §1 k.p.a.

14 Sąd podkreślił, że wniosek o wznowienie postępowania winien być złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Art. 148 § 2 k.p.a., dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie wymaga faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się bowiem w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji i to niezależnie od źródła, z którego informacja ta pochodzi (wyrok NSA z 10 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 622/05; publ. ONSA 2006, nr 5, poz. 133, s. 103).

15 Sąd podał, że jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca w dniu 17 grudnia 2008 r. (data odbioru przez pełnomocnika skarżącej pisma pełnomocnika M. K. – Z. W. z 10 grudnia 2008 r., zawiadamiającego o wydanej decyzji wraz z mapą z oznaczoną planowaną rozbudową i proponowanym alternatywnym przebiegiem przyłączy), dowiedziała się o decyzji Prezydenta m.st. W. z dnia [...]lipca 2008 r., a zatem termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania upłynął dnia 16 stycznia 2009 r. Natomiast podanie o wznowienie postępowania skarżąca złożyła 14 kwietnia 2009 r.

16 Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że skoro wniosek skarżącej wpłynął z uchybieniem terminu do jego wniesienia, organy obydwu instancji zgodnie z prawem odmówiły wznowienia postępowania administracyjnego.

17 Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2010 r. wniosła E.K., zaskarżając w całości wyżej wymieniony wyrok i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe, sprzeczne z art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c i art. 151 p.p.s.a. uznanie, że prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie skargi o wznowienie postępowania było na tyle wystarczające aby przyjąć, że skarżąca nie dochowała terminu do wniesienia takiej skargi określonego w art. 148 k.p.a., a ponadto uznanie, że informacja o wydaniu decyzji administracyjnej, nie pochodząca ani od organu administracji, ani od strony postępowania tylko zawarta w korespondencji skierowanej do adwokata nie występującego w sprawie administracyjnej (w sprawie dotyczącej warunków zabudowy) a tylko w pertraktacjach związanych ze sprawą cywilną pomiędzy skarżącą a jej siostrą jest wystarczającym powiadomieniem samej skarżącej o tym, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy została wydana, a także odbieranie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny informacyjnych wyjaśnień od uczestnika postępowania, chociaż nieobecność skarżącej przy składaniu takich wyjaśnień uniemożliwiała jej podjęcie polemiki, co do prezentowanych w tych wyjaśnieniach twierdzeń.

18 W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

19 W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł tego, iż korespondencja pomiędzy Z. W. podającym się za pełnomocnika M. K., a adwokatem K. K. (reprezentującym skarżącą) prowadzona była w sprawie realizacji służebności przysługującej skarżącej. Zatem adresat pisma skierowanego przez pełnomocnika siostry skarżącej nie był pełnomocnikiem skarżącej we wszystkich sprawach, z całą pewnością nie był pełnomocnikiem w sprawach administracyjnych wszczynanych przez nabywców nieruchomości należącej poprzednio do M. K.

20 Pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i organy administracji w ogóle nie zajęły się wyjaśnieniem kwestii jaki był zakres pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą adwokatowi K.K.

21 Podniósł ponadto, że poza sferą zainteresowania organów administracji obu instancji, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pozostała okoliczność, że powiadomienia przeznaczone dla skarżącej kierowane były na niewłaściwy (niepełny) adres, co powodowało, że przez takie działanie organów administracji skarżąca pozbawiona została możliwości obrony własnych interesów. Sąd w każdym przypadku powinien uwzględnić wystąpienie przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania — także tej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Takiego działania w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przejawiał, poprzestając tylko na wadliwym uznaniu, że informacja przekazana pełnomocnikowi ustanowionemu w innej sprawie jest równoznaczna z powiadomieniem strony pozbawionej udziału w sprawie.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

24 Wobec tego, że w sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

25 Chociaż skarga ta została oparta jedynie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to w istocie zarzut naruszenia art. 148 k.p.a. ma charakter zarzutu materialnoprawnego, a jego ocena ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu kasacyjnym. Powyższy zarzut nie mógł być uznany za usprawiedliwiony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni powołanego przepisu.

26 Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie zaś do § 2 tego artykułu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 – która to przyczyna była w rozpoznawanej sprawie podana jako uzasadnienie wystąpienia o wznowienie postępowania – biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

27 Zarówno organy administracji publicznej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjęły jednolicie, że jednomiesięczny termin do żądania wznowienia postępowania administracyjnego biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji. Informacja o wydanej decyzji nie musi nawet pochodzić od organu wydającego decyzję, może pochodzić także z innych źródeł, istotne jest, by wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. W art. 148 § 2 k.p.a. mowa jest o powzięciu wiadomości o istnieniu decyzji, a nie o jej doręczeniu.

28 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podziela takie rozumienie omawianych przepisów, które zgodne jest z utrwalonymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądami w tej kwestii. Przyjmuje się, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga do otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 39/10, a także w powołanych tam wyrokach tego Sądu z dnia 10 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 622/05, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 133 i z dnia 7 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 931/07, Lex nr 516817).

29 W ustalonym w sprawie i przytoczonym za organami w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanie faktycznym istniały niewątpliwie podstawy, by przyjąć, że skarżąca z uchybieniem terminu wniosła podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta m.st. W. z dnia [...] lipca 2008 r. ustalającą warunki zabudowy. Nie jest więc również usprawiedliwiony zarówno zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., jak i niewłaściwego zastosowania art. 148 k.p.a.

30 Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze Sąd wydaje wyrok po zamknięciu sprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Znajdujący się w tych aktach materiał, m.in. korespondencja między pełnomocnikami M. K. i E.K. oraz treść pisma doręczonego w dniu 17 grudnia 2008 r. adw. K. K., który legitymował się wówczas ogólnym pełnomocnictwem udzielonym przez mocodawczynię uprawniała do przyjętych w sprawie ustaleń. Zauważyć przy tym trzeba, że skarżąca, choć kwestionuje przyjętą w sprawie datę rozpoczęcia biegu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, nie zaprzeczała jednocześnie, że informację zawartą we wskazanym piśmie wówczas otrzymała, a jak wcześniej podniesiono dowiedzenie się strony o istnieniu decyzji, nastąpić może w jakikolwiek sposób.

31 Nie mogły być uwzględnione także pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał w sprawie pełnej kontroli działalności administracji publicznej i prawidłowo, nie uchybiając art. 3 § 2 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

32 Nie można podzielić stanowiska, że w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ p.p.s.a. Nie wykazano bowiem, by zaskarżona decyzja wydana była z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast uwagi dotyczące zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie dotyczą postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, lecz postępowania, którego wznowienia domaga się E.K.

33 Zawarte w skardze kasacyjnej zastrzeżenia dotyczące wyjaśnień złożonych na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010 r. przez uczestnika postępowania S. Ś., skoro nie zostały powiązane z zarzutem naruszenia określonego przepisu prawa, pozostać musiały poza zakresem rozważań w sprawie.

34 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.