Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2024 r., II OSK 884/23

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2024 r., II OSK 884/23

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1707/22 w sprawie ze skargi K. K. na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1707/22 po rozpoznaniu skargi K. K. (dalej: skarżący) na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: organ lub skarżący kasacyjnie) w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków, stwierdził bezskuteczność czynności włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej Cmentarza [...] w W. (dalej: Cmentarz), położonego przy ul. [...], na działce nr ew. [...] (gmina Miasto W., powiat [...]) i na południe od niej w kierunku skarpy [...], powstałego ok. [...] r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

3 Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Zawiadomieniem z 22 czerwca 2022 r. organ, na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej: u.o.z.o.z.) oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. nr 113 poz. 661 ze zm., dalej: rozporządzenie), poinformował m.in. skarżącego o włączeniu karty ewidencyjnej Cmentarza do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

5 Organ wskazał, że stary cmentarz [...] w W. powstał ok. [...] r. na wschód od obecnej ul. [...] (dawnej ul. [...]). W 1831 r., w związku z rosnącą liczbą ofiar epidemii cholery, miejscowa [...] urządziła nowy cmentarz, oddalony o ok. 500 m w kierunku północno-wschodnim. Podczas drugiej wojny światowej Niemcy doprowadzili do zniszczenia starego cmentarza. W latach powojennych teren cmentarza nie był ogrodzony ani pielęgnowany, w latach 50. lub 60. XX w. na jego terenie wybudowano przetwórnię [...] – Zakład [...]. W 1963 r. doszło do osunięcia się skarpy, na której znajdowała się część cmentarza. Przeprowadzono wtedy badania archeologiczne, kontynuowane w 1971 i 1973 r. W trakcie wykopalisk, w pasie o szerokości ok. 20 m, pomiędzy ogrodzeniem przetwórni owoców a skarpą, odsłonięto [...] grobów. W grobach natrafiono na tłuczone skorupy ceramiczne, [...] oraz [...], wielkości od 3 cm do 9 cm, odnalezione w pobliżu [...]. Podczas prac archeologicznych nie znaleziono [...], na powierzchni gruntu brak było naziemnych śladów wyróżnienia nagrobków. Od czasu likwidacji i częściowego wyburzenia Zakładu [...], teren cmentarza jest nieużytkowany. Teren jest częściowo wybetonowany, stoją na nim pozostałości trzech obiektów budowlanych, w dużej części pokryty jest on gruzowiskiem i porośnięty dziką roślinnością. W Muzeum [...] – Oddziale Muzeum [...] w P., eksponowane są przedmioty wydobyte z grobów podczas wykopalisk archeologicznych.

6 Zdaniem organu obiekt posiada wartości historyczne, jest również nośnikiem wartości niematerialnych, związanych z wieloletnim osadnictwem [...] na terenie Mazowsza. Teren, mimo że zdegradowany i pozbawiony czytelnego układu przestrzennego, jest miejscem pochówku, o dużym znaczeniu historycznym, trwale związanym z dawną ludnością zamieszkującą te tereny. W odniesieniu do wydarzeń II wojny światowej – [...], jest to również miejsce o szczególnej wartości symbolicznej, nie tylko dla [...], ale również dla Polski.

7 W zawiadomieniu organ stwierdził, że wypowiadał się już (w 2015 i 2017 r.) w kwestii warunków zabudowy działki nr ew. [...], uzgadniając je pozytywnie, jednak nie wiedział wtedy o istnieniu na niej, w przeszłości, Cmentarza. Na początku lutego 2022 r. organ otrzymał z Narodowego Instytutu Dziedzictwa w Warszawie, wykonane w ramach programu "Oznakowanie cmentarzy [...] na terenie Rzeczypospolitej Polskiej", karty ewidencyjne cmentarzy [...], w tym Cmentarza. Został również zobowiązany do włączenia kart ewidencyjnych tych cmentarzy do wojewódzkiej ewidencji zabytków i co za tym idzie, do objęcia ich ochroną konserwatorską.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd pierwszej instancji) uwzględnił skargę skarżącego, stwierdzając, że zaskarżona czynność jest co najmniej przedwczesna, o ile w ogóle uzasadniona.

9 Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podstawą działania organu i włączenia karty Cmentarza do ewidencji wojewódzkiej była wyłącznie nadesłana przez Narodowy Instytut Dziedzictwa (dalej: NID) karta ewidencyjna, dołączona do akt sądowych. Odnosząc się do § 14 ust. 1 Rozporządzenia, Sąd stwierdził, że organ nie wypełnił obowiązków wynikających z tego przepisu w sposób prawidłowy, ograniczając podjęte w sprawie czynności do wizyty w terenie i zatwierdzając kartę nadesłaną przez NID. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z wypowiedzi organu zawartej w odpowiedzi na skargę wynika przekonanie organu, że jest związany kartą nadesłaną przez NID. Dokumentacja archeologiczna została przedłożona dopiero na etapie postępowania sądowego i nie była analizowana w ramach procedury ujawnienia karty ewidencyjnej zabytku. Sąd pierwszej instancji dodał, że sposób prowadzenia akt administracyjnych przez organ nie pozwala na ustalenie żadnej chronologii działań i zdarzeń, przez co ich gwarancyjna rola praw procesowych oraz materialnych strony jest znikoma.

10 Sąd pierwszej instancji krytycznie odniósł się do postępowania przeprowadzonego przez organ, wskazując, że zgromadzone dowody nie zostały zweryfikowane i ocenione w sposób należyty. Z "Karty ewidencji stanowiska archeologicznego" wynika, że cmentarz [...] został przebadany i stwierdzono jego występowanie jedynie na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...]. Potwierdzają to mapy, wskazujące na lokalizację stanowiska archeologicznego właśnie na tych działkach. Działka nr ew. [...] ma nieregularny kształt i częściowo znajduje się pod działką nr ew. [...], jednak zaznaczone stanowisko archeologiczne jest wyraźnie i jednoznacznie umiejscowione pomiędzy ul. [...] a [...], a nie na działce nr ew. [...]. Sąd zwrócił też uwagę na wady karty ewidencyjnej zabytku, sporządzonej przez NID.

11 Sąd pierwszej instancji uznał też za nieprecyzyjne ujęcie Cmentarza w ewidencji wojewódzkiej. Organ włączył kartę ewidencyjną Cmentarza [...] w W., położonego przy ul. [...], na działce nr ew. [...] i na południe od niej w kierunku skarpy wiślanej. Za działką nr ew. [...] w kierunku rzeki W. znajdują się jeszcze działki nr ew.: [...], [...] i [...], a każda z tych działek jest o wiele szersza niż działka nr ew. [...]. Nie jest możliwe ustalenie, co konkretnie organ ujmuje w ewidencji, poza tym, że z pewnością wpisuje całą działkę nr ew. [...]. Podobnie, dla objęcia ochroną przez organ konserwatorski istotne jest też to, czy na działce nr ew. [...] znajdują się, lub znajdowały się, groby. Takiego ustalenia, zdaniem Sądu, organ nie dokonał.

12 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

13 I. art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. w zw. z § 14 ust. 1 oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że:

14 1) sprawdzenie danych zawartych w karcie ewidencyjnej powinno być wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, nie zaś, że dane w karcie ewidencyjnej powinny być wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, jak stanowi ww. przepis,

15 2) stwierdzeniu, że nie wiadomo, na podstawie jakich "badań i twierdzeń" zlokalizowano w karcie przedmiot ochrony,

16 3) czynność jest przedwczesna, a sprawdzenie danych w karcie ewidencyjnej wymaga nieokreślonych bliżej przez Sąd orzekający czynności, których organ nie wykonał, oraz że powinien do czynności sprawdzających stosować ogólne kodeksowe zasady rzetelnego działania organu i dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej,

17 4) uznanie, że włączenie karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków w zasadzie wyłącza możliwość dysponowania nieruchomością i jest faktyczną formą wywłaszczenia właściciela bez odszkodowania,

18 II. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f u.o.z.o.z. przez ich błędną wykładnię, tj. uznanie, że przedmiot czynności organu, tj. Cmentarz, nie jest zabytkiem ze względu na "brak jakiejkolwiek zewnętrznej ale i wewnętrznej cechy zabytku", ponadto, że normy prawne prawa powszechnie obowiązującego wiążą ochronę zabytków z cechą, jaką jest "wartość zabytkowa", a nie religijna, a objęcie ochroną cmentarza [...] świadczy o tym, że organ chroni religię i jej wierzenia, a nie zabytek;

19 Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

20 III. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawy i objęcie orzeczeniem uznającym za bezskuteczną zaskarżoną czynność także w zakresie przedmiotu tej czynności niebędącego własnością ani nie będącego w posiadaniu skarżącego, tj. w zakresie karty ewidencyjnej Cmentarza w części położonej poza działką nr ew. [...], bez rozważenia interesu prawnego skarżącego w tym zakresie.

21 Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

22 W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

25 2. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, a której zakres wyznacza treść zaskarżonego aktu administracyjnego. Natomiast brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zaskarżonej czynności, identyfikując podjęcie jej, w całości, jako naruszenie prawa, uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., nie przekraczając w ten sposób granic tej sprawy. Podkreślić należy, że kontrolowana czynność została określona jako: "włączenie karty ewidencyjnej Cmentarza [...] w W., położonego przy ul. [...], na działce nr ew. [...] (gmina Miasto W., powiat [...]) i na południe od niej w kierunku skarpy [...], powstałego ok. [...] roku, do wojewódzkiej ewidencji zabytków". Rozstrzygnięcie przez Sąd pierwszej instancji tylko w zakresie działki nr ew. [...], której właścicielem jest skarżący, doprowadziłoby do utrzymania w mocy czynności w takiej części, która w sposób nieprawidłowy opisywałaby przedmiot ochrony. Nieprecyzyjne sformułowanie użyte przez organ, innymi słowy, nie pozwoliło Sądowi pierwszej instancji na rozstrzygnięcie sprawy inaczej niż przez stwierdzenie bezskuteczności całej czynności organu.

26 3. Z uwagi na zasadniczo tożsame przesłanki materialne ujęcia zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.o.z.) i ewidencji wojewódzkiej (art. 22 ust. 2 tej ustawy), należy przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18, w którym art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Choć wyrok Trybunału został wydany już po dokonaniu przez organ czynności, a przed orzekaniem przez Sąd pierwszej instancji, to wskazane w uzasadnieniu stanowisko, zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu, powinno stanowić wskazówkę także dla postępowania dotyczącego wojewódzkiej ewidencji zabytków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 3843/19, CBOSA). Skoro w wyniku działania organu może dojść do ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa (przede wszystkim prawo własności), standard ochrony jednostki i jej praw musi mieć podstawę we wnikliwie przeprowadzonym postępowaniu.

27 4. Sąd pierwszej instancji, stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności, wskazał przede wszystkim na brak dokładnego ustalenia położenia Cmentarza, zwłaszcza w granicach działki skarżącego. Sąd podkreślił, że organ nie zweryfikował dowodów i nie ocenił ich w sposób należyty. Co istotne, większość dowodów w sprawie została przedłożona dopiero w toku postępowania sądowego i dopuszczona przez Sąd pierwszej instancji na wniosek skarżącego kasacyjnie. Wobec braku precyzji co do ujęcia Cmentarza w ewidencji, Sąd nie mógł zweryfikować, co konkretnie organ w niej uwzględnił, poza całą działką nr ew. [...], co wprost wynika z treści czynności organu. Określenie "i na południe od niej [działki nr ew. [...]] w kierunku skarpy wiślanej" nie wskazuje dokładnie, jaki obszar organ objął ochroną. W sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z § 14 ust. 1 rozporządzenia, tj. sprawdzenia czy dane zawarte w karcie są "wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację". Zasadne jest stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym z użytego przez Sąd pierwszej instancji sformułowania na str. 11 uzasadnienia, może wynikać, że to sprawdzenie danych w karcie ewidencyjnej powinno być "wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym", a nie że dane w niej zwarte powinny nosić takie cechy. Nie miało to jednak wpływu na rozstrzygnięcie Sądu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji odniósł się do danych umieszczonych w karcie ewidencyjnej (np. na str. 12 uzasadnienia), przeanalizował przedkładane przez skarżącego kasacyjnie, głównie w postępowaniu sądowym, dokumenty i na tej podstawie ocenił zachowanie organu. Nie można też Sądowi czynić zarzutu, że kontrolując zaskarżoną czynność, oczekiwał od organu krytycznej oceny dokumentów, w tym karty ewidencyjnej, skoro już z niej wynika, że granice historyczne Cmentarza są nieczytelne, a porównanie z treścią karty ewidencyjnej stanowiska archeologicznego potwierdza te wątpliwości.

28 5. Postępowanie w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, prowadzone na podstawie art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. w zw. z § 14 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia, po uprzednim zawiadomieniu strony o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do tej ewidencji, kończy się czynnością organu administracji publicznej. Postępowanie to cechuje się znacznie mniejszym stopniem sformalizowania, a organ nie wydaje rozstrzygnięcia w sprawie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w oparciu o zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 935/19, LEX nr 3366085). Wytyczne co do reguł takiego postępowania określa jednak przywołany wcześniej § 14 ust. 1 rozporządzenia oraz, na przyszłość, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. Określenie, natomiast, czy mamy do czynienia z zabytkiem wymaga sprawdzenia, czy dany obiekt spełnia przesłanki wskazane w ustawowej definicji zabytku w art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. Zrealizowanie przez skarżącego kasacyjnie wymogów z § 10 rozporządzenia, tj. prawidłowe wypełnienie karty ewidencyjnej zabytku, nie ma, natomiast, znaczenia dla oceny, czy Cmentarz jest zabytkiem. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje możliwości objęcia Cmentarza ochroną konserwatorską. Z akt sprawy nie wynika jednak, z jakich powodów organ włączył kartę ewidencyjną Cmentarza do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Organ szerzej przedstawił swoje stanowisko i argumenty na rzecz uznania Cmentarza za zabytek dopiero w odpowiedzi na skargę i w skardze kasacyjnej. Jeszcze raz należy podkreślić, że postępowania w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie może cechować dowolność działania organu. Choć nie przeprowadza się tu postępowania wyjaśniającego w oparciu o zasady wynikające z k.p.a., należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ przed dokonaniem czynności powinien działać rzetelnie i dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej. Ocena, czy organ uczynił zadość tym wymaganiom, możliwa jest m.in. w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty. Kompletne akta administracyjne w najlepszy sposób odzwierciedlają działania podjęte przez organ, nawet jeśli przepisy wprost, w ocenianym postępowaniu, nie przewidują takiego obowiązku, co podniósł skarżący kasacyjnie.

29 Podobnie, mimo że art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. reguluje środek wstępnej ochrony zabytków, to wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wpływa na zakres realizacji prawa własności właściciela nieruchomości, na której znajduje się zabytek (por. np. art. 28 i związane z nimi sankcje, art. 107a u.o.z.o.z. oraz art. 31 ust. 1a u.o.z.o.z.), a które podlega ustawowej i konstytucyjnej ochronie. Przywołana ustawa nakłada również obowiązek uwzględnienia zabytków z wojewódzkiej ewidencji zabytków także w gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.o.z.).

30 Reasumując w sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, przywołane w skardze kasacyjnej.

31 6. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.