Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., II OSK 884/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., II OSK 884/15

Sentencja

1 Dnia 11 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2035/14 w sprawie ze skargi S. T. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od S. T. na rzecz Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2035/14 oddalił skargę S. T. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

3 Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 W dniu 3 kwietnia 2014 r. S. T. wniósł o wykreślenie jego danych osobowych z wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, a także z Systemu Informacyjnego Schengen.

5 Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, na podstawie art. 131 ust. 1, 1a, 2, 3, 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.- zwanej dalej: "ustawa o cudzoziemcach z 2003 r.") w związku z art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - zwanej dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 oraz Dz. U. z 2014 r., poz. 463 - zwanej dalej: "ustawa o cudzoziemcach z 2013 r."), odmówił S. T. wydania zaświadczenia o treści żądanej. Wskazano, że prawomocny wyrok skazujący w Rzeczypospolitej Polskiej za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe stanowi obligatoryjną przesłankę do umieszczenia z urzędu danych cudzoziemca w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany i do przekazania danych cudzoziemca do Systemu Informacyjnego Schengen (dalej: SIS). Umieszczenie zatem danych cudzoziemca w wykazie i SIS nie było wynikiem swobodnej decyzji, lecz wykonaniem przepisów art. 128 ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 134a pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Skoro dane wnioskodawcy umieszczone w wykazie są prawdziwe i nie zostały wpisane w wyniku błędu brak było podstaw do ich wykreślenia.

6 Na skutek złożonego przez S. T. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia[...] lipca 2014 r., na podstawie art. 444 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, art. 445 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. w zw. z art. 219, art. 127 § 3 i art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił własne postanowienie z dnia 23 maja 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono, że powyższe wynika z konieczności ponownego przeanalizowania sprawy i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy o cudzoziemcach z 2013 r., która weszła w życie z dniem 1 maja 2014 r. Zgodnie bowiem z art. 513 ust. 1 pkt 2 tej ustawy do postępowań administracyjnych, których nie zakończono do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, a które zostały wszczęte przed tym dniem na podstawie ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Biorąc pod uwagę, że wskazany przepis dotyczy postępowań administracyjnych niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, to należało przyjąć, iż przepisy dotychczasowe nie będą miały zastosowania w przypadku postępowań zakończonych postanowieniem, jak w niniejszej sprawie.

7 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.T. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, podnosząc zarzuty naruszenia:

8 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu art. 8, art. 9 i art. 124 § 2 w zw. z art. 126 i art. 107 § 2-5 k.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie prawne, albowiem niewyjaśniające wykładni prawnej art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r., w tym nieokreślające czy organ oparł swoje rozstrzygnięcie na wykładni historycznej art. 158 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach;

9 2) przepisu prawa materialnego, tj. art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach przez jego błędną wykładnię, polegającą na niedokonaniu wykładni historycznej uwzględniającej brzmienie analogicznego przepisu przejściowego, tj. art. 158 ust. 1 pkt 4 poprzednio obowiązującej ustawy o cudzoziemcach z 13 czerwca 2003 r., który wyraźnie wskazywał na konieczność stosowania przepisów ustawy nowej do pozostałych postępowań - co podważa stanowisko organu, że taki sam wniosek wynika z treści art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r., która takiego wyraźnego stwierdzenia nie zawiera.

10 W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

11 W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji podniósł, że podjęte przez organ w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcie było prawidłowe. Z uwagi na zmianę stanu prawnego w czasie toczącego się postępowania, tj. utratę mocy obowiązującej ustawy o cudzoziemcach z 2003 r., a wejście w życie ustawy o cudzoziemcach z 2013 r., organ I instancji winien rozpoznać wniosek skarżącego w trybie art. 444 i art. 445 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. Stosowanie przepisów dotychczasowych, na mocy art. 513 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r., jest dopuszczalne tylko i wyłącznie w sprawach, które kończą się wydaniem decyzji. Biorąc pod uwagę, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, którego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a ma jedynie charakter administracyjny ze względu na jedną z prawnych form działania administracji, do której się odnosi oraz ze względu na organy je stosujące, postępowanie to nie kończy się wydaniem decyzji stosowania prawa, konkretyzującym normy prawa materialnego w odniesieniu do oznaczonego adresata w konkretnej sprawie, lecz wydaniem osobie zainteresowanej zaświadczenia. Wobec niemożności objęcia postępowania w sprawie wydawania zaświadczenia dyspozycją powyższego przepisu przejściowego - art. 513 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r., uprawnione było, w ocenie Sądu, wskazanie do zastosowania w sprawie przepisów ustawy z 2013 r.

12 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. T., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił:

13 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 107 § 2 - 5 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie naruszenia w uzasadnieniu prawnym zaskarżonego postanowienia wymienionych wyżej przepisów postępowania, które to naruszenie polegało na niewyjaśnieniu wykładni prawnej przepisu art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r., w tym nieokreśleniu czy organ oparł swoje rozstrzygnięcie na wykładni historycznej przepisu art. 158 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r.;

14 2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. poprzez niedostrzeżenie błędnej wykładni, polegającej na niedokonaniu przez organ wykładni historycznej uwzględniającej brzmienie analogicznego przepisu przejściowego, tj. art. 158 ust. 1 pkt 4 poprzednio obowiązującej ustawy o cudzoziemcach z 2003 r., który wyraźnie wskazywał na konieczność stosowania przepisów ustawy nowej do pozostałych postępowań - co podważa stanowisko organu, że taki sam wniosek wynika z treści art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r., która takiego wyraźnego stwierdzenia nie zawiera.

15 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

18 Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

19 Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r., którego błędna interpretacja w ocenie skarżącego kasacyjnie, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji, że organ miał podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

20 W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem T. S. z dnia 3 kwietnia 2014 r. o wykreślenie danych z wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców na podstawie art. 131 ust. 1, 1a, 2, 3, 4 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. w związku z art. 219 k.p.a. oraz w związku z art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 444 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, art. 445 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. w związku z art. 219, art. 127 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W chwili wszczęcia postępowania administracyjnego obowiązywały przepisy ustawy o cudzoziemcach z 2003 r., natomiast w chwili orzekania przepisy ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. Sąd pierwszej instancji prawidło uznał za słuszne stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie do postępowania o wykreślenie danych cudzoziemca z wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany lub z SIS powinny mieć, na mocy art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r., zastosowanie art. 444 i 445 tej ustawy. Z regulacji art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. należy wywieść, że dotyczy ona postępowań administracyjnych niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, a zatem postępowań, w których ma nastąpić władcza konkretyzacja normy prawa materialnego. Wskazany przepisy nie odnosi się w żadnym zakresie do postępowań, które kończą się postanowieniem – tak jak postępowanie zainicjowane wnioskiem cudzoziemca o wykreślenie danych z wykazu osób, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany. Z powodu braku odmiennej regulacji intertemporalnej organy administracji winny stosować przepisy obowiązujące w dacie orzekania, będą to zatem przepisy ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. Wystarczająca jest przy tym wykładnia językowa wskazanego przepisu, jej zastosowanie wskazuje bowiem na jednoznaczne i jasne rozumienie art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. bez konieczności sięgania do wykładni historycznej art. 158 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. Z brzmienia tego przepisu, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, nie można wyprowadzić wniosku, że obejmował on postępowanie zakończone postanowieniem.

21 Sąd pierwszej instancji i organ dokonały prawidłowej wykładni art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r., przyjmując usprawiedliwioną konkluzję, że przy ponownym rozpoznaniu wniosku należy zastosować przepisy ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. Jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na gruncie obu ustaw o cudzoziemcach skarżący kasacyjnie posiadał prawo do wystąpienia z wnioskiem o wykreślenie danych z wykazu osób, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany. W obu przypadkach zastosowanie znajdowały przepisy działu VII k.p.a. dotyczące zaświadczeń. Jedynie tylko na gruncie ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. można wnioskować o usunięcie z wykazu danych umieszczonych czy przechowywanych z naruszeniem przepisu ustawy (art. 444 ust. 1 pkt 3), natomiast na gruncie ustawy z 2003 r. można było wnioskować o wykreślenie z wykazu danych umieszczonych w nim w wyniku błędu (art. 131 ust. 1 pkt 3).

22 Reasumując, zarzuty skarżącego kasacyjnie, zmierzające do wykazania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. są niezasadne. Wykładnia wskazanego przepisu została przez Sąd pierwszej instancji dokonana prawidłowo, co wynika wprost z powyższych rozważań. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 8, art. 9, art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. i art. 107 § 2-5 k.p.a. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. nie mogły być zastosowane. Zasadnie zatem oddalono skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., uzasadniając rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 P.p.s.a.

23 W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.

24 -----------------------

25 6