Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2022 r., II OSK 846/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2022 r., II OSK 846/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1097/20 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. J. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1097/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2009 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz na rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. [...], na działce nr ew. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...][...], uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając mu mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

4 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że oświadczenie P. S. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno zostać zweryfikowane, pomimo że w toku postępowania zwykłego nie budziło ono żadnych wątpliwości i żadna ze stron go nie kwestionowała, w konsekwencji uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;

5 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że zgoda na zrealizowanie miejsc postojowych poza obszarem zakreślonym w złączniku graficznym do decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2008 r. ustalającej warunki zagospodarowania i zabudowy dla części działki nr [...] wywołuje szczególnie negatywne skutki społeczno-gospodarcze, pomimo że nie wpływa na zaburzenie ładu przestrzennego danego terenu, a M. J. na takie usytuowanie inwestycji godził się i nie kwestionował jej przez blisko 10 lat, a w konsekwencji uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

6 Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

7 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że organ dokonał analizy wszystkich trzech przesłanek rażącego naruszenia prawa i ustalił, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Inwestor, P. S., wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to, w toku postępowania zwykłego, nie budziło uzasadnionych wątpliwości, a prawo P. S. do dysponowania działką ew. nr [...] z obrębu [...] nie było kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Do wniosku o pozwolenie na budowę P. S. dołączył oświadczenie współwłaścicieli, M. J. i W. S. z [...] marca 2009 r. o braku zastrzeżeń do przewidywanej budowy budynku jednorodzinnego na południowo-zachodniej części działki i oświadczenie, że wyrażają zgodę na rozbiórkę istniejących budynków gospodarczych. W związku z powyższym organ stopnia podstawowego nie miał obowiązku badać oświadczenia, ponieważ w toku sprawy nie pojawiły się podstawy do podważania prawdziwości oświadczenia złożonego przez P. S.

8 W piśmie z [...] marca 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, M. J. wniósł o jej oddalenie.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

10 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

11 Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

12 Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

13 Należy przypomnieć, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

14 Niniejsza sprawa dotyczy pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz na rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. [...], na działce nr ew. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...][...]. Organy ustaliły, że inwestor, P. S., wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę ww. budynku złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...] obręb [...], położona przy ul. [...] w Dzielnicy [...][...]) na cele budowlane.

15 Ponadto inwestor legitymował się decyzją Prezydenta [...] z [...] lutego 2008 r. Nr [...], ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji, z którą przedłożony projekt budowlany jest zgodny.

16 Organy nie stwierdziły kwalifikowanych naruszeń wymogów ww. decyzji o warunkach zabudowy co do rodzaju zabudowy, nieprzekraczalnej linii zabudowy według załącznika nr 1; wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do 33%, powierzchni biologicznie czynnej, liczby kondygnacji, wysokości kalenicy, geometrii dachu, kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki.

17 W zakresie miejsc parkingowych, organy stwierdziły, że nie naruszają one § 19 ust. 2 Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. (odległość wydzielonych miejsc postojowych na działce budowlanej od granicy tej działki). Z projektu zagospodarowania działki, wynika, że projektowane 4 miejsca parkingowe zaprojektowane zostały w odległości 3,0 m od granicy z działkami nr ew. [...],[...] i [...].

18 Organy wskazały też, że elewacja północno-wschodnia projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami zlokalizowana została w odległości 13,5 m od granicy z działką nr ew. [...], natomiast elewacja południowo-zachodnia projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami zlokalizowana została w odległości ok. 24,0 m od granicy z działką drogową nr ew. [...] (ul. [...]), zaś elewacja północno-zachodnia projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami zlokalizowana została w odległości ponad 10 m od granicy z działkami nr ew. [...],[...] i [...]. Oznacza to, że rozwiązania projektowe nie uchybiały rażąco przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

19 Jak wynika z akt sprawy projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny bez otworów zlokalizowany został w granicy z działką nr ew. [...]. Postanowieniem z [...] października 2008 r., Nr [...] Prezydent [...] wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, tj. § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych projektowanego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...], usytuowanej bezpośrednio przy granicy działką budowlaną nr ew. [...].

20 Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego (stan prawny na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1); złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2).

21 Jak wynika z akt sprawy, inwestor, składając wniosek o pozwolenie na budowę i rozbiórkę, przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oznaczoną jako działka nr ew. [...] na cele budowlane, powołując się na prawo współwłasności (W. S. i M. J..) oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] Wydział II Cywilny w sprawie o sygn. akt [...].

22 Oświadczenie to, ponieważ nie budziło wątpliwości w postępowaniu zwykłym, zostało dołączone do akt sprawy i nie podlegało dodatkowemu sprawdzeniu.

23 Jak słusznie wskazał Sąd wojewódzki, choć obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest sprawdzenie, czy inwestor złożył takie oświadczenie, a nie weryfikacja jego treści, to w niniejszej sprawie, z uwagi na dołączone do niego dokumenty oraz ich treść, wymagało ono weryfikacji. Takiej weryfikacji organy jednak nie przeprowadziły.

24 Nie ulega bowiem wątpliwości, że Sąd Rejonowy dla [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 1994 r. w sprawie o sygn. akt [...] dokonał podziału działki nr ew. [...] do użytkowania w ten sposób, że W. J. przyznał do użytkowania część północną działki, o pow. 493 m2, zaś R. S. część południową tej działki, o pow. 493 m2 (podział quoad usum). W następstwie tego podziału i dalszych przekształceń własnościowych W. S. uzyskał prawo do wyłącznego użytkowania południowo-zachodniej połowy działki nr [...] przy ul. [...] w W. Powyższe oznacza więc, że realizacja przedmiotowej inwestycji wymagała zgody ówczesnych właścicieli – W. S. i M. J.

25 Takie zgody zostały w sprawie udzielone, ale w ograniczonym zakresie. W. S. i M. J., w pismach z [...] marca 2009 r., udzielili P. S. zgody na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na południowo-zachodniej części działki, ze ścianą zlokalizowaną w ostrej granicy z działką nr ew. [...] oraz zgodę na rozbiórkę komórek. Zgody dotyczyły zatem inwestycji realizowanej na południowo-zachodniej części działki, natomiast pozwolenie na budowę objęło zgodę na lokalizację czterech miejsc postojowych na południowej połowie działki.

26 Prawidłowo zatem stwierdził Sąd wojewódzki, że okoliczność ta wymaga oceny w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa, a więc prawidłowo uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję.

27 Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, uproszczenie w kompletowaniu dokumentacji poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę, poprzez ograniczenie do złożenia oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w k.p.a. Organ administracji publicznej ma nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawdziwości treści oświadczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2762/20, LEX nr 3200288). Nie ma więc racji skarżący kasacyjnie organ, że skoro oświadczenie inwestora nie budziło żadnych wątpliwości i "żadna ze stron go nie kwestionowała" organ nie powinien wnikliwie przeanalizować zarówno jego treści, jak i odnieść jej do specyficznej sytuacji prawnej nieruchomości, na której planowano inwestycję.

28 Podobnie, nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że zgoda na zrealizowanie miejsc postojowych poza obszarem zakreślonym w załączniku graficznym do decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2008 r., ustalającej warunki zagospodarowania i zabudowy dla części działki nr [...], została zakwalifikowana przez Sąd wojewódzki jako wywołująca szczególnie negatywne skutki społeczno-gospodarcze. Skoro bowiem planowana inwestycja, zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę), podlegała sprawdzeniu m.in. w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działku lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to istotne jest ustalenie, której części działki dotyczyła ww. decyzja, w kontekście zakresu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ujawnionego przez inwestora w jego oświadczeniu. Dopiero gdy organ dokona takiej analizy, będzie mógł stwierdzić, czy w sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2009 r.

29 Podsumowując, w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – organy nie przeanalizowały w sposób wnikliwy i wystarczający przedłożonych w sprawie dokumentów w kontekście wymogów wynikających przede wszystkim z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie przesądzając zatem merytorycznego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że na obecnym etapie postępowania sprawa nie dojrzała do jej merytorycznego załatwienia.

30 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

31 Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.