Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 798/07

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 798/07

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. U. i R. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 660/06 w sprawie ze skargi K. U. i R. U. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 660/06 po rozpoznaniu skargi K. U. i R. U. na decyzje Wojewody Ł. z dnia [...] uchylającą decyzję Starosty T. z dnia [...] o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na montaż urządzeń małej elektrowni wodnej [...] na jazie w miejscowości Z. na rzece W. oraz korzystanie z wód rzeki do celów energetycznych i umarzającą postępowanie pierwszej instancji - oddalił skargę.

3 W uzasadnieniu wyroku podano, że wniosek z dnia [...] w sprawie złożyli K. U. i R. U., zaś organ pierwszej instancji uznał, że przewidywane we wniosku okresowe piętrzenie wody w prawym świetle jazu przez zastawienie zastawek i krat pionowych oraz poziomych w lewym świetle utrudniałoby migrację ryb, co narusza przepis art. 38 ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego nie zapewniając warunków do bytowania ryb i innych organizmów wodnych w warunkach naturalnych, umożliwiających ich migrację. Tym samym zostałaby naruszona zasada zrównoważonego rozwoju /art. 63 ust. 1 i 2 Prawa wodnego/.

4 W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawcy podnieśli, że zaskarżone rozstrzygnięcie opiera się na fałszywych przesłankach, sprzecznych ze stanem faktycznym i prawnym. Zamierzenie określone we wniosku to nie budowa, przebudowa lub rozbudowa obiektu budowlanego lecz zainstalowanie gotowego urządzenia małej mocy /15 kW/ na istniejącym jazie bez zmiany sposobu użytkowania jazu, mieszczące się w jego gabarytach i niezmieniające dopuszczalnych obciążeń i formy architektonicznej. Nie zmienia się sposobu zagospodarowania terenu nie jest wymagana zatem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

5 Żaden przy tym przepis nie zobowiązuje wnioskodawców zamierzających zainstalować kompletną turbinę wodną na istniejącym jazie piętrzącym wodę do rozwiązania szeroko pojętych problemów migracji ryb, melioracji i stosunków wodnych. Wojewoda Ł. rozpatrując powyższe odwołanie stwierdził, że wnioskowane zamierzenie jako dotyczące budowy urządzeń energetycznych na istniejącym już jazie, obligowało wnioskodawców do załączenia do wniosku operatu stanowiącego wyciąg z projektu budowlanego /projekt budowlany małej elektrowni wodnej opracowany przez uprawnionego projektanta/ oraz rysunków obrazujących między innymi przekroje podłużne, poziome, sposób instalowania krat oraz przenoszenia turbiny przy przepływach wód wielkich. Złożone natomiast przy wniosku wraz z operatem materiały graficzne nie odpowiadały tym warunkom i nie przedstawiały w sposób zadowalający koncepcji rozwiązania projektowanego zadania. W tym stanie rzeczy organ uznał, że zamierzenie wymagało wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ oraz art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./, ze względu na zmianę sposobu użytkowania. Według Wojewody organ pierwszej instancji nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 131 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego wobec niewyegzekwowania od wnioskodawcy decyzji o warunkach zabudowy będącej warunkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na budowę małej elektrowni wodnej w związku ze zmianą użytkowania jazu oraz przyjęcia operatu wodnoprawnego opracowanego przez wnioskodawców, a więc nie spełniającego podstawowych wymagań określonych art. 132 Prawa wodnego, który nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Starosta T. powinien był z tej przyczyny pozostawić wniosek bez rozpatrzenia wobec jego braków formalnych. Wszczęcie postępowania i jego kontynuowanie powoduje, że należało w ocenie Wojewody uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie.

6 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. U. i R. U. podnosząc jak w odwołaniu, a więc to, że w ich ocenie wniosek dotyczył jedynie zainstalowania turbiny wodnej i krat na istniejącym jazie. Operat wodnoprawny nie musiał być wyciągiem z projektu budowlanego ani też zawierać wydzielonej części technicznej, a jego część graficzna zawierająca zasadnicze przekroje podłużne i poprzeczne urządzeń wodnych została załączona do wniosku. Zdaniem skarżących montaż urządzeń małej elektrowni w formie i zakresie przedstawionym w operacie nie zmieniłby sposobu użytkowania jazu jako obiektu budowlanego jak też nie powodowałby on zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego i powodziowego, ani też światła jazu, jak i warunków pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Podkreślili, że do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego stosownie do art. 131 ust. 4 Prawo wodne, załącza się operat wodnoprawny, a nie projekt budowlany.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna.

8 Mając na uwadze treść wniosku Sąd stwierdził, że skarżący domagali się wydania pozwolenia wodnoprawnego na montaż urządzeń małej elektrowni wodnej na istniejącym już jazie rzeki oraz na korzystanie z wody do celów energetycznych. Mają więc w sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne /Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm./. Stosownie do art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 tej ustawy pozwolenie wodnoprawne jest wymagane między innymi na szczególne korzystanie z wód i na wykonanie urządzeń wodnych. Przez szczególne korzystanie z wód ustawa rozumie między innymi korzystanie z wód do celów energetycznych /art. 37 ust. 5/, zaś urządzeniami wodnymi są urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności budowle piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, obiekty energetyki wodnej itd. /art. 9 pkt 19 a i e/. Do wniosku o pozwolenie wodnoprawne dołącza się operat wodnoprawny, decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana - w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego oraz opis prowadzenia zamierzonej działalności.

9 Jako kwestię wymagającą wyjaśnienia Sąd potraktował wymóg dołączenia do wniosku w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy oraz projektu urządzenia wodnego. Analizując charakter planowanego przedsięwzięcia przedstawionego przez wnioskodawców jako montaż urządzeń małej elektrowni wodnej, a więc w istocie stanowiącego według Sądu montaż obiektu energetyki wodnej, Sąd ten uznał, że w sprawie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy, a nie decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że istniejący jaz jest budowlą hydrotechniczną w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i jest również obiektem budowlanym /art. 3 pkt 1/. Ma do niego zastosowanie art. 71 Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania. Niewątpliwie montaż urządzenia małej elektrowni wodnej na istniejącym jazie wywoła zmiany w dotychczasowych warunkach jego eksploatacji. Będą także realizowane roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego stanowiącego, że są to takie roboty jak budowa, przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka obiektu.

10 Według Sądu żądanie od wnioskodawcy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę uprawnioną i innych wskazanych dokumentów za wygórowane, nie wynikające z normy prawnej. Podzielił jednak stanowisko organu odwoławczego w kwestii podstaw do umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w sytuacji, gdy wnioskodawcy cofnęli wniosek o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy, od której uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy o pozwolenie wodnoprawne.

11 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. U. i R. U. zarzucając naruszenie:

12 1/ prawa materialnego, to jest:

13 a/ art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu, że przepis ten stanowi, co należy rozumieć przez zmianę zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego,

14 b/ art. 59 ust. 1 powyższej ustawy przez niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia przez Sąd, iż ma on zastosowanie do montażu urządzeń w istniejącym obiekcie,

15 c/ art. 9 pkt 19 e ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zainstalowanie turbiny wodnej stanowi wykonanie urządzenia wodnego jako obiektu budowlanego,

16 d/ art. 131 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ma on zastosowanie do montażu urządzeń energetyki wodnej o mocy 15 kW w istniejącym obiekcie,

17 e/ art. 131 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego przez błędną wykładnię terminu "wykonanie urządzenia wodnego", jako obejmującego montaż urządzenia,

18 f/ art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że montaż nowego urządzenia małej mocy /15 kW/ w istniejącym jazie stanowiącym dużą budowlę hydrotechniczną będzie powodował zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu tego przepisu,

19 g/ art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie wobec pominięcia tego przepisu do montowanego urządzenia i odniesienia się tylko do samego jazu jako obiektu budowlanego,

20 h/ art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowe zamierzenie nie dotyczy celu publicznego, pomimo iż z przepisów Prawa wodnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że gospodarowanie energią wodną należy do celów publicznych,

21 2/ przepisów postępowania, to jest:

22 a/ art. 145 ( 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję dotkniętą szeregiem wad procesowych /art. 6 - 9, 11, 12 i 139 kpa/; organ nie żądał od strony decyzji o warunkach zabudowy lecz wydał w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcie na niekorzyść strony odwołującej się rażąco naruszając prawo /art. 139 kpa/,

23 b/ art. 134 ( 2 ppsa w sytuacji, gdy Sąd wiedział, że organ odwoławczy umarzając postępowanie naruszył art. 139 kpa; organ II instancji zgodnie z art. 138 ( 2 kpa powinien przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a nie umarzać postępowania przed tym organem,

24 c/ art. 141 ( 4 ppsa poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, zwłaszcza w aspekcie charakteru inwestycji i wiążącej się z tym kwestii wymaganej decyzji /o warunkach zabudowy czy o lokalizacji inwestycji celu publicznego/.

25 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że w niniejszej sprawie montaż turbiny jako urządzenia energetyki wodnej, na istniejącym obiekcie /jazie/ nie powoduje zmiany zagospodarowania w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest też zmianą sposobu użytkowania tego obiektu w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego, nie wymaga więc decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma więc zastosowania art. 131 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego. Zainstalowanie i działanie turbiny o określonej wielkości mocy "ułatwia a nie zmienia sposób normalnego użytkowania jazu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego".

26 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

27 W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż skarżący wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zamierzając zrealizować małą elektrownię wodną z wykorzystaniem istniejącego od lat 60-tych jazu, wybudowanego dla potrzeb melioracyjnych, na którym przewidują zamontowanie turbiny wodnej o małej mocy, dla wykorzystania w celach energetycznych. Taki stan faktyczny prawidłowo został przez Sąd pierwszej instancji potraktowany jako zmiana przeznaczenia obiektu dotychczasowego /jazu/, połączona z koniecznością wykonania robót budowlanych /montaż turbiny/, mieszcząca się w dyspozycji art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także wiążący się ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu, skoro w miejsce dotychczasowego obiektu służącego celom melioracyjnym powstać ma elektrownia wodna, a więc obiekt służący celom energetycznym. Bez znaczenia pozostaje tu okoliczność, iż ma być zamontowana tylko jedna turbina małej mocy, a więc będzie to "mała elektrownia wodna". W związku z tym całkowicie niezasadne są zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej odnoszące się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 3 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także art. 131 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego.

28 Zmiana sposobu użytkowania dotychczasowego jazu wybudowanego do celów melioracyjnych na cele energetyczne, połączona z wykonaniem robót budowlanych, między innymi może się wiązać ze zmianą warunków ochrony środowiska, na co zwrócił uwagę organ orzekający w pierwszej instancji /kwestia zapewnienia możliwości przepływu ryb co powoduje, że obowiązkiem podmiotu występującego o pozwolenie wodnoprawne jest przedłożenie operatu wodnoprawnego spełniającego wszelkie wymagania, w tym w szczególności wymogi ochrony środowiska. W tym kontekście jako nieporozumienie należy potraktować wypowiedzi strony skarżącej co do tego, że na niej nie spoczywają obowiązki w tym zakresie.

29 Nie można też uznać za zasadnych zarzutów natury procesowej a więc naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 ( 2, 141 ( 4 i 145 ( 1 pkt 1 c ppsa.

30 Przepis art. 134 ( 2 ppsa stanowi, iż sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na decyzję uchylającą orzeczenie organu pierwszej instancji o odmowie wydania pozwolenia wodnoprawnego i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pomimo, iż orzeka o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji, w istocie wskazuje na to, że wnioskodawcy nie mogli otrzymać pozwolenia wodnoprawnego ze względu na brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która powinna być przedstawiona wraz z wnioskiem. Skoro w sprawie nie jest sporne, że decyzja wymagana art. 131 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego nie została przez wnioskodawców złożona, to zaskarżone rozstrzygnięcie prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał za zgodne z prawem. Bezprzedmiotowy jest podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ powinien wezwać wnioskodawców do uzupełnienia braku w postaci powyższej decyzji jeżeli wiadomym było, na co wskazują akta sprawy, iż w dacie złożenia wniosku, a nawet w dacie wydania zaskarżonego wyroku, skarżący decyzji takiej nie posiadali. W tym stanie rzeczy brak jest jakichkolwiek podstaw do tego, aby skarżący mogli skutecznie podnosić zarzut naruszenia art. 134 ( 2 ppsa, bowiem orzeczenie Sądu nie może być uznane za wydane z niekorzyścią dla skarżących, oddala bowiem skargę na decyzję, której istotą jest rozstrzygnięcie o niemożności wydania pozwolenia wodnoprawnego w braku decyzji o warunkach zabudowy.

31 Nie można także podzielić stanowiska wnoszących skargę kasacyjną, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 ( 4 ppsa, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest obszerne i trafnie ujmuje kwestie prawne i faktyczne dotyczące przedmiotowej sprawy. Jedyną kwestią, którą niejako przedwcześnie Sąd przesądził w sprawie jest uznanie, że dla przedmiotowego zamierzenia wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na etapie wydawania pozwolenia wodnoprawnego ten problem nie powinien być bowiem postawiony tak jednoznacznie. O tym, czy dane zamierzenie wymaga decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego decydują organy właściwe do wydania takiej decyzji a więc organ gminy, a w postępowaniu odwoławczym - samorządowe kolegium odwoławcze. Ostateczną decyzję wydaną w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnioskodawca ma obowiązek dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

32 Wbrew podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom, stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż dla danego zamierzenia jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie, nie skutkuje zatem uwzględnieniem skargi.

33 Mając na uwadze powyższe należało orzec jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.