Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2006 r., II OSK 790/06

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2006 r., II OSK 790/06

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2006r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy – Miasto Bydgoszcz od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 grudnia 2005r., sygn. akt II SA/Bd 831/05 w sprawie ze skargi Gminy – Miasto Bydgoszcz na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2005r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej p o s t a n a w i a oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę Gminy – Miasto Bydgoszcz na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2005r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2005r., Nr [...] ustalającą jednorazową opłatę naliczoną stosownie do wysokości sprzedanych udziałów we własności nieruchomości położonej w Bydgoszczy przy ul. O., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], [...], stanowiącą 30% wzrostu wartości nieruchomości powstałego na skutek zmiany przeznaczenia gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Prezydent Miasta Bydgoszczy nie wykazał swego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", od którego posiadania, w myśl tego przepisu, uzależnione jest prawo do wniesienia skargi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy. Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi istnieć konkretna norma administracyjnego prawa materialnego przewidująca w odniesieniu do określonego podmiotu i w określonym stanie faktycznym, możliwość wydania określonej decyzji administracyjnej lub też podjęcia określonej czynności. Działający bezpośrednio we własnym imieniu skarżący musi mieć wynikające z przepisów prawa materialnego roszczenie w stosunku do organu administracji publicznej o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Tymczasem tak rozumianego interesu prawnego skarżący w niniejszej sprawie nie posiada, skoro dotyczy ona obowiązku istniejącego po stronie małżonków Wędrzyńskich, którzy dokonali sprzedaży nieruchomości i tylko oni legitymowani byli do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) regulujące zagadnienie ustalenia jednorazowej opłaty (renty planistycznej) nie zawierają bowiem unormowań, z których wynikałoby uprawnienie lub obowiązek dla Gminy Bydgoszcz i nie jest to jej własna sprawa administracyjna. Mając na uwadze, że jednorazowa opłata stanowi dochód budżetu gminy można mówić jedynie o interesie faktycznym w zaskarżeniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, mogącej prowadzić do zmniejszenia tego dochodu. Gmina Bydgoszcz będąc bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa.

3 Prezydent Miasta Bydgoszczy wniósł skargę kasacyjną na powyższe postanowienie. Zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 50 § 1 ustawy wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną stanowisko przyjęte w zaskarżonym orzeczeniu jest nieuprawnione. Zgodnie bowiem z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005r. (OPS 1/04) "kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, iż akt, czynność lub bezczynność organu administracji publicznej musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego". W takiej sytuacji interes prawny skarżącego wynika z regulacji art. 36 ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten posiada walor konkretności i powszechnego obowiązywania, a ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ma charakter interesu własnego i indywidualnego. Stąd interes prawny Miasta Bydgoszczy w niniejszej sprawie był i jest wyraźnie widoczny skutkując możliwością wniesienia skargi na powołaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy.

4 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5 Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Słusznie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał w zaskarżonym orzeczeniu, że organ administracyjny, który rozpoznawał sprawę nie ma legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 ustawy. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest bowiem przepisami prawa pozytywnego. Jednostka ta może występować w postępowaniu jako strona (osoba prawna) i wówczas korzysta z wszystkich gwarancji procesowych, jakie przepisy postępowania przyznają stronom, w tym prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Może też występować jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa i wtedy będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005r., OSK 1017/04, nie publ., postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r., II FSK 818/05, nie publ., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005r., sygn. akt FSK 2631/04, nie publ.) Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie ogranicza więc znacznie zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W zakresie bowiem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego rozumianego jako interes osoby prawnej także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem, zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla niej decyzji.

6 W przedmiotowej sprawie, zgodnie z regulacją art. 36 ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent Miasta Bydgoszczy działając jako organ administracji samorządowej mógł w drodze decyzji ustalić jednorazową opłatę stanowiącą 30 % wzrostu wartości nieruchomości powstałego na skutek zmiany przeznaczenia gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego, w związku ze zbyciem części nieruchomości przez jej właścicieli. Trafnie wobec tego zauważył Sąd I instancji, że Prezydent Miasta Bydgoszczy wykonując w rozpoznanej sprawie funkcję organu administracji publicznej nie był uprawniony do reprezentowania jego interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego.

7 Należy nadto podnieść, że przedmiot sprawy, a następnie skargi do Sądu administracyjnego nie dotyczy praw skarżącego jako osoby prawnej. W istocie rzeczy skarżący polemizuje bowiem z organem wyższego stopnia, co do treści rozstrzygnięcia, jakie powinno być wydane wskutek rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy odwołania od decyzji wydanej przez skarżącego. Tym samym, abstrahując już od wyżej poczynionych uwag o ogólnej niedopuszczalności zaskarżania przez organy administracji rozstrzygnięć wydanych na skutek wniesienia odwołania do decyzji wydawanych przez te organy - po stronie skarżącego i tak brak interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością, którego istnienie stanowi o możliwości wniesienia skargi.

8 Nie sposób zgodzić się z argumentacją zawartą w skardze kasacyjnej, że przepis art. 36 ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posiada walor konkretności i powszechnego obowiązywania, a ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ma charakter interesu własnego i indywidualnego, co winno skutkować uznaniem, że wnoszący skargę kasacyjną posiada zdolność skargową w przedmiotowym postępowaniu. Przepis ten przyznaje bowiem jednostkom samorządu terytorialnego jedynie uprawnienia do orzekania w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, a więc do załatwienia sprawy w charakterze organu administracji państwowej i nie skutkuje powstaniem po stronie tego podmiotu interesu prawnego, niezbędnego dla posiadania zdolności skargowej.

9 W takiej sytuacji istniały przesłanki (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy) do odrzucenia skargi, a zaskarżone orzeczenie należy uznać za zgodne z prawem.

10 Z uwagi na powyższe naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy orzekł jak w sentencji postanowienia.