Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2019 r., II OSK 721/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2019 r., II OSK 721/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego H.S. po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 804/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 7 listopada 2018r., sygn. akt IV SA/Gl 804/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i zasądził od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

3 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

4 1) art. 91 ust. 1 w związku z art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez niezastosowanie przepisu art. 5a ustawy o samorządzie gminnym i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają unormowania zamieszczone w ustawie szczególnej czyli w ustawie o związku metropolitalnym w województwie śląskim, podczas gdy to art. 5a ustawy o samorządzie gminnym stanowi delegację dla organu stanowiącego do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy,

5 2) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim (Dz. U. z 2017 r. poz. 730), poprzez błędną wykładnię art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim i uznanie, że w przepisie tym nie ma odwołania się do zasad przeprowadzania konsultacji w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, że ten przepis stanowi autonomiczną podstawę dla przeprowadzenia konsultacji społecznych i w jednoznaczny sposób wskazuje na organ obowiązany do jej zarządzenia, a tym samym określenia zasad przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, podczas gdy art. 6 ust. 3 ustawy o związku metropolitalnych w województwie śląskim wskazuje tylko elementy wniosku o zmianę obszaru i granic związku metropolitalnego, w tym konieczność dołączenia podjętej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w przedmiocie konsultacji, jednakże nie zawiera delegacji do ustalenia odrębnych zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji w sprawie wejścia gminy do związku metropolitalnego.

6 Wskazując na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

7 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8 Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

9 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem zasadne jest wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gliwicach, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do zastosowania przez Wojewodę [...] art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) i stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy [...] dotyczących wejścia Gminy [...] w skład związku metropolitalnego w województwie [...] - [...] Metropolii w części określonej w § 2 ustalającym termin rozpoczęcia (23 kwietnia 2018 r.) i termin zakończenia konsultacji społecznych (art. 4 maja 2018 r.).

10 Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne; o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały organu gminy sprzecznej z prawem. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w tym zakresie jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. O stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać. Istotne jest też przy tym, że sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę czynności nadzorczej określonej w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. Nie ma tej sprzeczności, jeżeli rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania (zob. wyrok NSA: z dnia 26 kwietnia 2007 r., II OSK 166/07; z dnia 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06).

11 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionowana przez Wojewodę [...] w części określonej § 2 uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], nie uchybia żadnym przepisom obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W podstawie prawnej przedmiotowej uchwały organ stanowiący Gminy [...] powołał zarówno art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust. 1) a zasady i tryb przeprowadzania konsultacji określa uchwała rady gminy (ust. 2), jak i art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim (Dz.U. z 2017 r. poz. 730), w których to przepisach w sposób niezbyt precyzyjny nałożono na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia uchwały rady gminy "w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami". Wojewoda [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nawet nie próbował wykazać, co rozumie przez użyte w przepisach ustawy o związku metropolitalnym lakoniczne sformułowanie "w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami". Tymczasem z użytego przez ustawodawcę w art. 6 ust. 3 ustawy o związku metropolitalnym ww. sformułowania nie wynika, czy do wniosku o zmianę obszaru i granic związku metropolitalnego dołącza się uchwałę rady gminy regulującą w sposób ogólny zasady i tryb przeprowadzania wszystkich konsultacji z mieszkańcami gminy, czy też wolą ustawodawcy było załączenie podjętej przez organ stanowiący gminy uchwały w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w tej konkretnej, a dotyczącej wejścia gminy do związku metropolitalnego sprawie. W tych okolicznościach trudno jest zarzucić Radzie Miejskiej w T. naruszenie omawianych przepisów jak i przepisów uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] stycznia 2013 r. W związku z nieprecyzyjną treścią powyższych przepisów ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim, przyjętego przez Radę Miejską w T. rozwiązania, polegającego na podjęciu oddzielnej uchwały o przeprowadzeniu konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy [...] w sprawie wejścia Gminy [...] w skład związku metropolitalnego w województwie [...] - [...] Metropolii - pomimo znajdującej się w obrocie prawnym a wydanej w oparciu o art. 5a ustawy o samorządzie gminnym uchwały tego organu z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy [...] - nie można zatem uznać za samowolę legislacyjną. Podkreślenia wymaga przy tym, że kwestionowana przez Wojewodę uchwała została wydana przez upoważniony do jej wydania organ jak i przyjęta w niej forma konsultacji nie odbiega od tych przewidzianych w § 3 ust. 1 uchwały z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], przy czym w uchwale z dnia [...] kwietnia 2018 r. przesądzono już, że będzie to badanie ankietowe. Z tych wszystkich względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

12 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

13 O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.