Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r., II OSK 713/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r., II OSK 713/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 835/12 w sprawie ze skargi M.H. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 18 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M.H. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

3 W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2000 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, pozbawił A.H. uprawnień kombatanckich. Następnie w 2011 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie uprawnień wdowy po kombatancie.

4 Decyzją z [...] lipca 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił przyznania skarżącej uprawnień wdowy po kombatancie. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] września 2011 r. organ utrzymał decyzję własną w mocy.

5 Skarżąca wniosła skargę na decyzję z [...] września 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 42/12 oddalił skargę.

6 Natomiast pismem z 31 sierpnia 2011 r. skarżąca złożyła do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z [...] kwietnia 2000 r. Zarzuciła rażące naruszenie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 ze zm. – dalej jako "ustawa o kombatantach").

7 Decyzją z [...] listopada 2011 r. organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2000 r. W ocenie organu, zarzuty strony dotyczące rażącego naruszenia prawa są bezzasadne. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie weryfikacyjne i dokładnie wyjaśnił stan faktyczny. Organ zaznaczył, że A.H. ubiegając się o przyznanie uprawnień kombatanckich wyraźnie wskazał, że we wrześniu 1945 r. wstąpił jako ochotnik do Wojska Polskiego. Nie zakwestionował również decyzji pozbawiającej go uprawnień kombatanckich.

8 Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

9 Decyzją z [...] czerwca 2012 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji pozbawiającej uprawnień kombatanckich.

10 Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję z [...] czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

11 Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Weryfikacyjnej w Krośnie z [...] sierpnia 1988 r. przyznane zostały A.H. uprawnienia kombatanckie z tytułu utrwalania władzy ludowej (LWP). Ze złożonego 14 marca 2000 r. przez A.H. oświadczenia wynika, że nie kwestionował on ustaleń dokonanych przez organ, a jedynie przedstawił przebieg służby wojskowej podnosząc, że zarówno jego służba wojskowa jak i szkolenie weterynaryjne nie miało nic wspólnego z utrwalaniem władzy ludowej. Po wydaniu decyzji pozbawiającej uprawnień kombatanckich A.H. nie składał wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo, że został o takiej możliwości pouczony.

12 W ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] kwietnia 2000 r. Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Badany jest więc stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności. Stan prawny, który jest przedmiotem badania w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji to stan prawny będący podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Zdaniem Sądu I instancji, stan prawny i faktyczny sprawy nie budziły wątpliwości, więc prawidłowo pozbawiono stronę uprawnień kombatanckich. Sąd I instancji podkreślił, że również A.H. potwierdził ustalenie, zgodnie z którym służbę w Wojsku Polskim odbywał ochotniczo.

13 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

14 Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

15 Po pierwsze, art. 1 § 2 ustawy z 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez uchylenie się od rozpoznania poszczególnych zarzutów skargi. Zdaniem skarżącej narusza to prawa strony określone w art. 78 Konstytucji RP.

16 Po drugie, art. 134 § 1 p.p.s.a. "przez ustalenie poza okolicznościami wskazanymi skargą, zarzutów skargi oraz dowodu przedstawionego przez stronę w postępowaniu administracyjnym, iż A.H. był żołnierzem z poboru w służbie wojskowej w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r." W ocenie skarżącej spowodowało to, że Sąd I instancji nienależycie skontrolował postępowanie dowodowe organu zakreślone sprawą o stwierdzenie nieważności, "przesuwając" rozpoznanie na merytoryczne zarzuty względem ustaleń decyzji, której nieważności sprawa dotyczy.

17 Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a., przez uchylenie się od należytego uzasadnienia rozstrzygnięć zarzuconych wyżej, co ponadto narusza prawa strony określone w art. 78 Konstytucji RP.

18 Po czwarte, art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

19 Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

21 W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

22 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

23 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

24 Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

25 Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. przez uchylenie się od rozpoznania poszczególnych zarzutów skargi, a także art. 78 Konstytucji RP. Zarzut ten został błędnie sformułowany. Powołane przepisy posiadają charakter ustrojowy i w sposób ogólny określają zakres kognicji sądów administracyjnych. Opierając zarzut na tego rodzaju przepisach skarżąca kasacyjnie powinna więc powiązać go z zarzutem naruszenia właściwych przepisów prawa procesowego lub materialnego, których naruszenie przez Sąd I instancji skutkowałoby uznaniem, że doszło do wadliwej kontroli działalności organu administracji publicznej w danej sprawie. W niniejszej sprawie tego rodzaju zarzuty nie zostały sformułowane. Z tych względów nie nastąpiło naruszenie art. 78 Konstytucji RP.

26 Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że "nastąpiło podmienienie okoliczności, na którą strony dany dowód przedstawiła [...], a sąd nie uzasadnił celu wyjścia w tym konkretnym przypadku poza zarzuty skargi". Wojewódzki sąd administracyjny nie jest zobowiązany uzasadniać celu "wyjścia" poza zarzuty skargi, bowiem jak wynika z cytowanego wyżej przepisu, w każdym przypadku dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach danej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takiej kontroli Sąd I instancji w niniejszej sprawie dokonał, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

27 Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten również został błędnie sformułowany. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., Nr 3, s. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca nie powiązała zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej, które w jej ocenie zostały naruszone przez Sąd I instancji i co, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, znalazło wyraz w błędnym, niespełniającym warunków z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnieniu wyroku. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie skarżącej, naruszenie powyższego przepisu sprowadza się do zbyt ogólnikowego wyjaśnienia braku rażącego naruszenia art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w sposób prawidłowy przedstawił swoje stanowisko w tym zakresie. Ogólne stwierdzenie powołane w skardze kasacyjnej jest jedynie podsumowaniem tego stanowiska.

28 Po czwarte, nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przypadki, gdy decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa mają miejsce wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, zaś przepis jest jasny i precyzyjny. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu, ponieważ zachodzą skutki niemożliwe do pogodzenia z wymaganiami zasady praworządności. Ponadto pozostają w oczywistej sprzeczności z wzorcem wynikającym z ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2014 r. II GSK 39/13, LEX nr 1488111). Jak trafnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w niniejszej sprawie nie można mówić o tego rodzaju naruszeniu art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach. Argumenty i zarzuty skarżącej podnoszone w toku postępowania administracyjnego są polemiką ze stanowiskiem organu i ustaleniami stanu faktycznego wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji, której stwierdzenia nieważności skarżąca się domaga. Skarżąca wskazuje więc na rażące naruszenie cytowanego art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, ale jednocześnie nie wykazuje skutecznie, że doszło do tego rodzaju uchybień w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2000 r. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej jest jedynie polemiką ze stanowiskiem organu, które to stanowisko Sąd I instancji trafnie podzielił dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.

29 Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

30 -----------------------

31 2

32 5