Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r., II OSK 7/15

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r., II OSK 7/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 477/14 oddalającego skargę [...] na uchwałę Rady Gminy Kłodawa z dnia 21 sierpnia 2013 r., nr XXXI/231/13 w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kłodawa dla miejscowości [...], w zakresie odnoszącym się do działek o numerach ewidencyjnych: [...] postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 8 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 477/14 WSA w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę [...] na uchwałę Rady Gminy Kłodawa w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kłodawa we wskazanym zakresie.

3 Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną. Wniósł także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Wskazał, że celem uchwały jest scalenie działek przeznaczonych dla zabudowy mieszkaniowej i stworzenie miejsca dla obiektu wielkopowierzchniowego, co jest niezgodne z interesami właścicieli tych działek. Zebranie Wiejskie przegłosowało projekt uchwały o uchyleniu zaskarżonej uchwały. Wójt gminy zakwestionował prawidłowość tej uchwały. Osoby wyrażające zgodę na zamierzenia gminy przegłosowały uchwałę popierającą zaskarżoną uchwałę. Przedstawił też dalszy przebieg postępowania w tej sprawie i stwierdził, że został bezprawnie wyłączony od udziału w głosowaniu, gdyż kwestionuje się ważność oddanych przez niego głosów ze względu na pochodzenie. Skutkuje to dolegliwościami natury psychicznej, które mogą spowodować, że skarżący będzie musiał sprzedać swoją nieruchomość i wyjechać z Polski, ze względu na tą stygmatyzującą sytuację. Nie bez znaczenia są też koszty, jakie poniesie gmina w związku ze zmianą planu miejscowego.

4 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5 Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

6 W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać w całości lub w części wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest instytucją wyjątkową i jako taka powinna być ona stosowana ściśle, stosownie do spełnienia określonych przesłanek. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność wskazania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie uchwały spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie. Obowiązkiem sądu nie jest natomiast domyślanie się intencji strony, ani orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji na podstawie całokształtu akt sprawy. To w interesie wnioskującego leży odpowiednie uzasadnienie składanego wniosku.

7 Odnosząc się do wniosku skarżącego przede wszystkim wskazać trzeba, że na podstawie art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Wiąże się to zatem z przyjęciem zaskarżonej uchwały w przedmiocie przystąpienia do opracowania zmiany planu miejscowego (tzw. uchwała intencyjna). W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest natomiast pogląd, iż przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. W każdym przypadku należy więc rozważyć, jaki charakter ma zaskarżony akt lub czynność. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w tym przypadku – w związku z art. 27 ww. ustawy – zmiany planu). Uchwała ta stanowi podstawę prawną do podjęcia przez organ wykonawczy gminy szeregu czynności proceduralnych wymienionych w art. 17 ustawy, zmierzających do sporządzenia projektu planu i przedstawienia radzie gminy do uchwalenia. Wskazana uchwała jest aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym, wszczyna jedynie procedurę uchwalenia zmian planu, jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Zatem uchwała taka nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów, w szczególności nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie danej gminy lub gmin sąsiednich. Takie skutki o charakterze materialnoprawnym wywiera dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jego zmiana, których ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości - art. 6 ust. 1 ustawy (por. postanowienie NSA z dn. 4.02.2011 r., sygn. akt II OZ 27/11). Uchwała ta, jako akt jedynie inicjujący procedurę planistyczną, nie wywołuje żadnych skutków prawnych w stosunku do podmiotów innych niż gmina, a więc nie może powodować niebezpieczeństwa powstania znacznej szkody ani trudnych do odwrócenia skutków.

8 Dodatkowo należy zauważyć, że skarżący nie wskazał rzeczowo powodów przemawiających za udzieleniem mu ochrony tymczasowej – nie odniósł się bowiem w zasadzie do przesłanek wstrzymania wykonania uchwały. Podnosi on tylko w znacznej mierze te same argumenty i okoliczności, co w samej skardze. Nie wspomina natomiast jednoznacznie o tym, w czym upatruje wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków wywołanych wykonaniem uchwały. Dolegliwości natury psychicznej w związku ze stygmatyzującą dla skarżącego sytuacją nie są wystarczająca okolicznością mogącą uzasadniać uwzględnienie wniosku, chociażby z tego powodu, że nie występują one obiektywnie. Skarżący nie wskazał jaką szkodę lub trudny do odwrócenia skutek wywoła wykonanie uchwały stojącej w sprzeczności z jego interesem jako właściciela nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą. Odnosząc się zaś do możliwości wystąpienia po stronie gminy ewentualnej szkody nie wskazał żadnych okoliczności mogących uzasadniać to twierdzenie. Jest to istotne chociażby dlatego, że to właśnie z inicjatywy gminy uruchomiono procedurę podejmowania zaskarżonej uchwały.

9 Ponadto, wskazywane przez skarżącego okoliczności dotyczą zarzutów pod adresem postępowania w sprawie podjęcia uchwały, a te rozpoznawane będą na obecnym etapie sprawy w postępowaniu kasacyjnym przed NSA. Sąd w postępowaniu wpadkowym, jakim jest postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania uchwały, nie może odnosić się do zasadności samej uchwały i postępowaniu towarzyszącemu jej podejmowaniu.

10 Należy nadto zwrócić uwagę, że cechą instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest jej tymczasowość – wstrzymanie trwa do czasu wydania orzeczenia w sprawie oraz to, że chronić ma ono przed negatywnymi konsekwencjami w sytuacji wykonania decyzji, a następnie jej uchylenia wskutek orzeczenia sądu rozpoznającego sprawę. Strona powinna była zatem ulokować wystąpienie przesłanki trudnych do odwrócenia skutków w czasie do momentu rozpoznania sprawy przez sąd.

11 Wobec wszystkich powyższych okoliczności wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały nie mógł zostać uwzględniony.

12 Wobec powyższych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.