Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2015 r., II OSK 625/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2015 r., II OSK 625/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Be. - Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 595/14 w sprawie ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be. na uchwałę Rady Gminy Bo. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Gminy Bo. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. oddalił skargę Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be. na uchwałę Rady Gminy Bo. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Gminy Bo. A. W., zatrudnionym w Zakładzie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że pracodawca - Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be. powoływał się na ekonomiczne i organizacyjne przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę A.W.

4 Wątpliwości organu wzbudziła procedura wypowiedzenia umowy o pracę radnemu. Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be. przejął pracownika z Zakładu Budowy i Eksploatacji Wiejskich Urządzeń Komunalnych w Be. od dnia 1 stycznia 2014 r., natomiast już w dniu 31 stycznia 2014 r. wręczono pracownikowi wypowiedzenie. Podkreślono, że pracodawca nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 2 u.s.g. i nie uzyskał uprzedniej zgody rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy. Ze stosownym wnioskiem pracodawca wystąpił do Rady Gminy Bo. dopiero po upływie wielu dni od doręczenia wypowiedzenia i po powzięciu informacji, że A. W. wniósł pozew do sądu pracy o uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne.

5 W skardze sądowej na powyższą uchwałę Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be. wniósł o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 25 ust. 2 u.s.g. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że z przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. wynika, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą jego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie nie miała miejsca sytuacja opisana w powołanym przepisie i w związku z tym rada gminy miała obowiązek podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy.

6 W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Bo. wniosła o oddalenie skargi i poinformowała, że Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be. rozwiązał stosunek pracy z A. W. z dniem [...] kwietnia 2014 r.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podlegała zatem oddaleniu.

8 Na wstępie Sąd stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne do wniesienia skargi. Jej złożenie poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które skarżący skierował do Rady Gminy Bo. w dniu [...] marca 2014 r. Organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. o pozostawieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa bez rozpatrzenia, w związku z tym, że Wojewoda Lubelski nie stwierdził niezgodności uchwały z prawem. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. wniesienie skargi powinno nastąpić w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Termin ten został zachowany.

9 Dalej Sąd wskazał, że przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. uniemożliwia w okresie pełnienia funkcji radnego gminy, rozwiązania stosunku pracy bądź wypowiedzenia, bez zgody właściwego organu. Wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa wyrażenia takiej zgody pozostawione zostały uznaniu rady gminy. Uznanie pozostawione radzie gminy nie jest dowolne jedynie w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, ponieważ wówczas rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody (vide wyroki NSA z dnia 9 maja 2006 r., II OSK 194/06; z dnia 18 września 2008 r., II OSK 952/08). W pozostałych przypadkach przepis art. 25 ust. 2 ani żaden inny przepis u.s.g. nie określają warunków czy kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada gminy przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy.

10 W orzecznictwie podkreśla się, że motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Motywy zajętego stanowiska rady muszą zatem wynikać z treści uzasadnienia uchwały, mimo że formalnie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony. Można go natomiast wyprowadzić w drodze wykładni systemowej i celowościowej (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 193/13, z dnia 8 czerwca 2008 r., II OSK 410/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 października 2008 r., III SA/Lu 247/08). Brak uzasadnienia uniemożliwia natomiast ocenę, z jakiego powodu rada gminy udzieliła, względnie odmówiła udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy (vide wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2005 r., II OSK 1124/05; z dnia 18 lutego 2009 r., II OSK 1747/08).

11 W okolicznościach niniejszej sprawy Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be. w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. wniósł o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym Gminy Bo. A. W. Skarżący wyjaśnił, że w związku z przejęciem ujęcia wody w M. i S. przez Gminę Be., Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be. otrzymał z dniem 1 stycznia 2014 r. trzech pracowników z Zakładu Budowy i Eksploatacji Wiejskich Urządzeń Komunalnych w Be.. Przed ich przejęciem, ZGKiM w Be. zatrudniał dwóch inkasentów w pełnym wymiarze czasu pracy. Skarżący wskazał, że po przejęciu ujęć wody jest w stanie zatrudnić w wymiarze 0,5 etatu tylko jednego pracownika.

12 Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be. podał również, że w dniu [...] stycznia 2014 r. zostało zawarte porozumienie między Gminą Be., ZGKiM oraz A. W., na mocy którego A. W. został pracownikiem ZGKiM w wymiarze 0,5 etatu. Mimo powyższego ZGKiM uznał, że musi zwolnić A. W. z przyczyn ekonomicznych i organizacyjnych.

13 Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz protokołu z sesji Rady Gminy Bo. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] wynika, że radni wysłuchali wyjaśnień Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be., który wskazywał na ekonomiczne i organizacyjne przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę A. W. Zasadniczą przyczyną odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy przez ZGKiM w Be. z radnym A. W., była okoliczność wystąpienia przez pracodawcę do Rady Gminy o wyrażenie zgody, o której mowa w art. 25 ust. 2 u.s.g., dopiero po wręczeniu wypowiedzenia pracownikowi A. W. i po powzięciu informacji, że A. W. wniósł pozew do sądu pracy. Rada gminy stwierdziła, że pracodawca wszczynając procedurę zwolnienia pracownika – radnego, nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 25 ust 2 u.s.g. W ocenie rady gminy, budzi wątpliwości złożenie pracownikowi wypowiedzenia niespełna po miesiącu od zatrudnienia go. Powyższe wskazuje na zamiar pracodawcy niezwłocznego zwolnienia pracownika.

14 Sąd podkreślił, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga uprzedniej zgody rady gminy. Brzmienie przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. w tym zakresie jest jasne i nie budzi wątpliwości. Uprzedni, czyli taki, który miał miejsce wcześniej, przed czymś. Przepis ten nie określa jednak, z jakim wyprzedzeniem pracodawca ma się zwrócić ze stosownym wnioskiem do rady gminy. W orzecznictwie i literaturze podkreśla się, że wyprzedzenie nie powinno być nazbyt wielkie, aby konsultowane przyczyny wypowiedzenia nie uległy w tym czasie dezaktualizacji.

15 W niniejszej sprawie, ZGKiM w Be. wręczył wypowiedzenie umowy o pracę A.W. w dniu [...] stycznia 2014 r. Wniosek ZGKiM w Be. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z w/w radnym wpłynął zaś do Rady Gminy Bo. w dniu [...] lutego 2014 r. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że przyczyną rozwiązania umowy o pracę z A. W. nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, zatem wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawiona była uznaniu Rady Gminy Bo.

16 W ocenie Sądu zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Rada Gminy Bo. przeprowadziła postępowanie wyjaśniające, w trakcie obrad w dniu [...] marca 2014 r. wysłuchała wyjaśnień pracodawcy - ZGKiM w Be. oraz pracownika – A. W. Odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, rada gminy uzasadniła motywy swojego rozstrzygnięcia. Organ wyjaśnił, jakie okoliczności przemawiały za odmową wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i dlaczego nie uwzględnił argumentacji ZGKiM w Be.

17 Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.

18 W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Be., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozwiązanie stosunku pracy pozostawione zostało uznaniu rady gminy.

19 Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zatem podlegała oddaleniu.

22 Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. stanowi, iż rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Brzmienie powołanego przepisu świadczy zatem o woli ustawodawcy zapewnienia szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego, ograniczając swobodę pracodawcy w jednostronnym rozwiązaniu takiego stosunku. Jak podkreśla się w doktrynie, celem tego ograniczenia jest ochrona ważnego interesu publicznego w postaci zapewnienia jak największej niezależności w sprawowaniu funkcji radnego, wybranego przez ogół mieszkańców gminy posiadających czynne prawo wyborcze, co niewątpliwie wzmacnia rozwój społeczeństwa obywatelskiego (vide: K.Jaroszyński (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. pod red. R.Hausera i Z.Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, s. 306 i nast.).

23 Autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię powołanego przepisu wywodząc, iż skoro w przedmiotowej sprawie podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, to na radzie ciążył obowiązek podjęcia uchwały wyrażającej zgodę, brak jest bowiem w przepisach innych przesłanek pozwalających radzie negatywnie rozpatrzeć wniosek skarżącego.

24 Z powyższą argumentacją nie sposób się zgodzić. Wskazać trzeba, że o ile związaną jest decyzja rady w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę są zdarzenia wiążące się z wykonywaniem mandatu przez radnego, o tyle pozostałe przypadki wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, bądź odmowy takiej zgody zostały pozostawione swobodnemu uznaniu rady gminy, która decyduje, czy zachodzą przesłanki uwzględnienia wniosku pracodawcy.

25 A zatem w tych sytuacjach rada gminy może, ale nie musi, wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy. Powyższe stanowisko wynika z literalnego brzmienia tego przepisu i znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjmuje się zatem, że przepisu tego nie można interpretować w ten sposób, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego (por. wyroki NSA: z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 952/08 oraz z a dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/10, NZS 2010, nr 6, oraz wyrok Sądu Najwyższego z 17 września 2007 r., sygn. akt III PK 36/07). Jakkolwiek przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. nie określa żadnych warunków jak i kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, to kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Podkreśla się więc, że dotknięta wadliwością byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego i która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane.

26 W świetle powyższego argumentacja autora skargi kasacyjnej nakierowana na zgoła odmienne wnioski nie mogła zostać uznana za uzasadnioną.

27 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.