Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2012 r., II OSK 60/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2012 r., II OSK 60/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Sitno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 października 2011r. sygn. akt II SA/Lu 562/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zamościu na uchwałę Rady Gminy Sitno z dnia 27 października 2006r., nr XLVI/220/06 w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 562/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zamościu na uchwałę Rady Gminy Sitno z dnia 27 października 2006 r., nr XLVI/220/06 w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 1, ust. 5, ust. 6 i ust. 9; w punkcie II. orzekł, że uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżając powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Zamościu wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1, ust. 5, ust. 6 i ust. 9 tej uchwały. W ocenie Prokuratora uchwała w tej części została podjęta z rażącym naruszeniem art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) w zw. z. art.17 ust. 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), ponieważ nie uzyskano zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha. Skarżący wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 6 lit b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne". Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 7 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały działka w obrębie J. o nr ewid. [...] o powierzchni 0,59 ha figurowała jako łąka - klasa gleby III, działka o nr ewid. [...] o powierzchni 0,96 ha figurowała jako rola - klasa gleby II, działka o nr ewid. [...] o powierzchni 0,8393 ha figurowała jako rola - klasa gleby II i lIl a. Działka o nr ewid. [...] położona w obrębie Sitno o powierzchni 0,98 ha figurowała jako rola - klasa gleby II. Pomimo obowiązku wynikającego z treści art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt Gminy Sitno nie wystąpił o zgodę na zmianę przeznaczenia ww. gruntów rolnych na cele nierolnicze i w zaskarżonej uchwale bez wymaganej zgody w § 3 ust. 1 ustalono tereny zabudowy usługowej we wsi J. w granicach działki o nr ewid. [...] o powierzchni 0,96 ha, w ust. 5 zaś tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w granicach działek nr ewid. [...] i [...] o powierzchni 0,9893 ha , w ust. 6 tereny sportu i rekreacji na działce nr ewid. [...] o pow. 0,59 ha. Natomiast w § 3 ust. 9 ustalono tereny zabudowy usługowej na działce o powierzchni 0,96 ha nr ewid. [...] położonej w Sitnie. Wyżej wymienione działki stanowią grunty rolne i należą one do kategorii gleby I-III. Stosownie zaś do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) działki te zaliczane są do gruntów rolnych, taki też zapis widnieje w katastrze nieruchomości. Stosownie natomiast do unormowania art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, za wyjątkiem przewidzianym w ust. 2 tego przepisu, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnie narusza tryb ich sporządzania, co powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przesłanką zatem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały będzie brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele inne niż rolnicze.

4 W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sitno wnosząc o jej oddalenie podniosła, że uchwała z dnia 27 października 2006 r., Nr XL VII/220/06 podjęta została zgodnie z procedurą zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wyjaśniono, że zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów działka nr ewid. [...] o pow. 0,96 ha stanowi plac utwardzony płytami z budynkiem wagi, który funkcjonuje od ponad 30 lat, działka nr ewid. [...] o pow. 0,15 ha nie podlega wyłączeniu z produkcji rolnej ze względu na powierzchnię, działka nr ewid. [...] podzielona jest na mniejsze działki, z których żadna nie przekracza pow. 0,5 ha w związku z czym, nie podlega wyłączeniu z produkcji rolnej, działka nr ewid. [...] o pow. 0,59 ha to teren zielony, o który zabiega gmina w celu urządzenia zielonego boiska sportowego, działka nr ewid. [...] o pow. 0,98 ha jest to plac utwardzony płytami z budynkiem wagi, który funkcjonuje od ponad 30 lat zaś działka nr ewid. [...] o pow. 2,76 ha to teren zamknięty w 2010 r. podzielony na dwie działki, z których jedna jest przeznaczona do sprzedaży.

5 Na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. Sąd zobowiązał Wójta Gminy Sitno do przedłożenia w terminie 7 dni uchwały Rady Gminy Sitno z dnia 29 kwietnia 2005 r., nr XVIII/136/05. Wójt Gminy Sitno zobowiązania tego nie wykonał.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W oparciu o akta sprawy Sąd stwierdził, że Rada Gminy Sitno działkę nr ewid. [...] o pow. 0,96 ha, która zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych wypisem z rejestru gruntów stanowiła grunty rolne o klasie II, przeznaczyła na teren zabudowy usługowej - giełda rolno – spożywcza ( § 3 ust. 1), działkę nr ewid. [...] i [...] o łącznej pow. 0,9893 ha, gdzie działka nr ewid. [...] o pow. 0,15 ha stanowiła grunty rolne o klasie IIIa zaś działka nr ewid. [...] o pow. 0,8393 stanowiła grunty rolne o klasie II i IIIa, przeznaczyła na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 3 ust. 5 ), działkę nr ewid. [...] o pow. 0,59 ha, która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowiła łąkę o klasie III przeznaczyła na teren sportu i rekreacji ( § 3 ust. 6 ), natomiast działkę nr ewid. [...] o pow. 0, 98 stanowiącą według. wypisu z rejestru gruntów grunty role o klasie II przeznaczyła na tereny zabudowy usługowej – gminny zakład wodociągów i usług komunalnych (§ 3 pkt 9). Sąd wskazał przy tym, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje, podnoszone przez Radę, faktyczne wykorzystanie nieruchomości. Jak bowiem stanowi art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na to unormowanie oraz treść znajdujących się w aktach administracyjnych wypisów z rejestru gruntów dotyczących działek nr ewid. [...],[...],[...],[...] i [...] Sąd przyjął, że działki te bez wątpienia stanowią grunty rolne. Z wypisów z rejestru gruntów wynika, że stanowią one użytki rolne o klasie II i III. Również w przypadku działek nr ewid. [...],[...],[...],[...]i [...] obszar projektowanej zmiany przekracza 0,5 ha. Za nietrafny Sąd uznał argument Gminy, że działka nr ewid. [...] nie wymaga uzyskania wspomnianej zgody ponieważ jej powierzchnia jest mniejsza od 0,5 ha. Jak podkreślił Sąd, art. 7 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych posługuje się pojęciem zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, które to pojęcie interpretować należy mając na uwadze całe projektowane przedsięwzięcie (wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11). Z treści § 3 ust. 5 wynika, że na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przeznaczona została powierzchnia 0,9893 ha, co oznacza, że obejmuje ona działki nr ewid. [...] – o powierzchni 0,1500 ha i [...] – o powierzchni 0,8393 ha. Zwartym obszarem projektowanym na teren zabudowy jednorodzinnej będzie zatem łączny obszar działki nr ewid. [...] i [...], który jest większy od 0,5 ha i w związku z tym działka nr [...] jako współtworząca zwarty obszar projektowany także podlegała wyłączeniu z produkcji rolnej. Skoro zaś grunty oznaczone jako działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] mają charakter użytków rolnych o klasie od II do IIIa, których łączny obszar projektowany do zmiany jest większy od 0,5 ha to Wójt Gminy Sitno przed podjęciem zaskarżonej uchwały, na mocy art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi, zobligowany był do wystąpienia do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej o zgodę na zmianę przeznaczenia tych gruntów na nierolnicze i nieleśne. Zaniechanie tej czynności oznacza istotne naruszenie trybu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które na gruncie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tej jej części, w której normuje ona zmiany przeznaczenia gruntów stanowiących działki nr ewid. [...],[...],[...],[...] i [...] z rolnych i leśnych na nierolnicze i nieleśne to jest jej § 3 ust. 1, ust. 5, ust. 6 i ust. 9.

7 Sąd uznał również, iż zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 3 ust. 5 i ust.9 jest nieważna także z innego powodu. Z treści art. 14 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że dla rozpoczęcia procesu planistycznego niezbędnym jest podjęcie przez Radę Gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (z zastrzeżeniem ust. 6). Uchwała ta wyraża zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jej przedmiotem jest zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie w załączniku graficznym granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Przeznaczenie terenu jest natomiast określane na etapie uchwalania samego planu. W dniu 25 października 2005 r. Rada Gminy Sitno podjęła uchwałę Nr XXXIV/161/05 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Sitno dotyczącą m.in. działki [...], natomiast uchwalą z dnia 16 września 2005 r. Nr XXXIII/159/05 uznała potrzebę przystąpienia do prac związanych ze zmianą tego planu m.in. w zakresie działki nr [...]. Akta sprawy nie zawierają natomiast uchwały rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu dotyczącej działek nr [...],[...] i [...]. Ponieważ w zaskarżonej uchwale powołano się również na uchwałę Rady Gminy Sitno z dnia 29 kwietnia 2005 r., Nr XXVIII/136/05 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy Sitno, Sąd zobowiązał Wójta Gminy Sitno do jej przedłożenia, jednak organ, mimo upływu wyznaczonego terminu, uchwały tej nie złożył. Oznacza to w ocenie Sądu, iż w przypadku zmiany przeznaczenia działek nr ewid. [...],[...] i [...] nie podjęto uchwały w trybie art.14 ust.1, co także stanowi naruszenie trybu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na gruncie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje nieważnością § 3 ust. 5 i 9 zaskarżonej uchwały.

8 Z powyższych względów Sąd I instancji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność § 3 ust. 1, ust. 5, ust. 6 i ust. 9 zaskarżonej uchwały. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w części, w której stwierdzono jej nieważność Sąd orzekł na podstawie art.152 tej ustawy.

9 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Sitno, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

10 1) art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, że Wójt Gminy po podjęciu przez Radę Gminy Sitno uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zobowiązany był do uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] położonych w Sitnie i J. oraz przyjęcie, że działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] położone w Sitnie i J. stanowią zwarty obszar projektowany wymagający zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na przeznaczenie ich na cele nierolnicze i nieleśne;

11 2) art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że proces planistyczny rozpoczęto bez podjęcia uchwały Rady Gminy Sitno o przystąpieniu do sporządzenia zmian w planie zagospodarowania przestrzennego gminy Sitno dotyczącej działek nr [...],[...] i [...].

12 Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

13 Do skargi kasacyjnej dołączono uchwałę Nr XXVIII/136/05 Rady Gminy w Sitnie z dnia 29 kwietnia 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego Gminy Sitno.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

16 Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd I instancji naruszył art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez niezgodne z rzeczywistym stanem sprawy ustalenie, iż nie została podjęta przez Radę Gminy Sitno uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu dotycząca działek nr [...],[...] i [...]. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

17 Jak wynika z akt sprawy, Sąd I instancji w dacie orzekania nie dysponował uchwałą Rady Gminy Sitno z dnia 29 kwietnia 2005 r., Nr XXVIII/136/05 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy Sitno, która stanowiła jedną z podstaw wydania zaskarżonej uchwały w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Sitno. Uchwała ta nie została nadesłana przez Radę Gminy Sitno wraz z odpowiedzią na skargę, która to okoliczność została odnotowana w protokole rozprawy. Z uwagi jednak na to, iż w rozprawie nie uczestniczył przedstawiciel organu, Sąd I instancji postanowił wezwać Wójta Gminy Sitno do nadesłania brakującej uchwały w terminie 7 dni, oraz odroczyć ogłoszenie orzeczenia. W aktach sprawy brak jest jednak pisma potwierdzającego wykonanie powyższego wezwania. Brakująca uchwała została dopiero dołączona do skargi kasacyjnej. Wobec powyższego należało przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, iż w sprawie nie podjęto uchwały dotyczącej przystąpienia do sporządzenia zmiany planu dotyczącej działek nr [...],[...] i [...] dopuścił się naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co czyni postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu za usprawiedliwiony.

18 Podzielenie w tej kwestii poglądu wnoszącego skargę kasacyjną nie prowadzi jednak do uwzględnienia tej skargi z tej przyczyny, że zaskarżony wyrok co do rozstrzygnięcia jest trafny i odpowiada prawu.

19 Odnosząc się do drugiego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, należy stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zgodnie z powołanymi przepisami wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, zobowiązany jest uzyskać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – zgody udziela Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

20 Należy podzielić pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zmiana przeznaczenia działek o nr [...],[...],[...],[...] i [...] na cele nierolnicze, obligowała organ do wystąpienia do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej o zgodę na taką zmianę. Grunty te bowiem posiadają charakter użytków rolnych o klasie II do IIIa, zaś ich obszar przekracza 0,5 ha. Oparcie w aktach sprawy znajduje stwierdzenie Sądu I instancji, że działka nr [...] ma powierzchnię 0,96 ha, działka nr [...] – 0,59 ha, zaś działka [...] – 0,98 ha. Zasadnie również przyjął Sąd, iż działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,9893 ha, biorąc pod uwagę całe projektowane przedsięwzięcie (przeznaczenie na teren zabudowy jednorodzinnej), należy uznać za zwarty obszar projektowany do zmiany. Wychodząc zatem z powyższego założenia prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że pomimo, iż działka [...] ma powierzchnię 0,15 ha, to jako współtworząca zwarty obszar projektowany przekraczający 0,5 ha, również podlegała obowiązkowi uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze.

21 Nie może podważyć zasadności powyższego stwierdzenia podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, iż aktualnie działka nr [...] podzielona jest na mniejsze działki, z których żadna nie przekracza 0,5 ha. Podział ten został bowiem dokonany już po uchwaleniu zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaskarżoną uchwałą.

22 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.