Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2023 r., II OSK 598/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2023 r., II OSK 598/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1695/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1695/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] (zwanego dalej "Wojewodą"), którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Wymienione rozstrzygnięcia dotyczyły postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Warszawa i [...] pozwolenia na budowę budynku [...] i [...] Warszawa wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną w Warszawie oraz rozbiórką elementu kolidującego z obiektem na działkach nr [...], [...] z obrębu [...] na [...] w Warszawie.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] zarzucając naruszenie:

4 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") oraz art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji objętej wznowieniem tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez błędne uznanie w okolicznościach sprawy, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. i odmowę wznowienia postępowania,

5 2. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b.") oraz art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie braku interesu skarżącej i wynikającego z niego statusu strony w postępowaniu objętym wnioskiem oraz poprzez przyjęcie, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, w tym w postępowaniu wznowieniowym, krąg stron ulega zawężeniu zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b., co spowodowało niezasadne oddalenie skargi.

6 Wskazując na powyższe [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

7 Zarazem skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz od Wojewody zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie [...] zł.

8 Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

9 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

10 Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

11 W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

12 Tytułem wstępu należy przypomnieć, że postępowanie wznowieniowe objęte kontrolą ze skargi [...] dotyczy postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z dnia [...] grudnia 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu [...] Warszawa i [...] pozwolenia na budowę budynku [...] i [...] Warszawa. Inwestycja objęła działki nr [...] i [...] z obrębu [...] na [...] w Warszawie. Działka nr [...] była niegdyś własnością skarżącej spółki i została wywłaszczona oraz stała się własnością Miasta Stołecznego Warszawy. W listopadzie 2019 r. [...] zwróciła się o zwrot działki [...] ze względu na jej niewykorzystanie na cel, na jaki została wywłaszczona. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. [...] wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wyjaśniła, że bez własnej winy spółka nie brała w nim udziału. W reakcji na złożony wniosek organy wydały kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji postanowienia, w których nie znalazły podstaw do wznowienia postępowania. Akcentowały, że działka nr [...] była wprawdzie własnością skarżącej, a została wywłaszczona pod budowę budynku [...] w trakcie budowy i stała się własnością Miasta Stołecznego Warszawy. Miasto nabyło prawo własności przed wydaniem decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2020 r. Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości wynika, że wciąż pozostaje ona własnością Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku zaaprobował stanowisko organów.

13 [...] konsekwentnie, na etapie postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, w tym także w skardze kasacyjnej, utrzymuje, że powinna była być uznana za stronę postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2020 r. Spółka wskazała, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone wobec niej objęte było kontrolą przez sądy administracyjne, a więc stosowanie do art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (na datę opisanego wywłaszczenia tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm., dalej "u.g.n") do skutku wywłaszczenia doszło [...] grudnia 2019 r., gdy Naczelny Sąd Administracyjny wydał prawomocny wyroku o sygn. akt I OSK 4298/18. Skarżąca zaznaczyła, że sporną nieruchomość zabudowywano zanim utraciła ona prawo własności. [...] eksponowała wreszcie fakt, że złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i toczy się w tym przedmiocie postępowanie. To także powinno legitymować ją do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

14 Odrębnym zagadnieniem zgłoszonym przez [...] w skardze kasacyjnej była kwestia nadużycia prawa przez organy i inwestorów na wywłaszczonej względem niej działce. Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] orzekł o udzieleniu Miastu Stołecznemu Warszawa zgody na niezwłoczne zajęcie działki nr [...], oraz nadał decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym rygor natychmiastowej wykonalności. Zgoda ta dotyczyła tymczasem tylko [...] w warszawie.

15 Skarżąca twierdzi wreszcie, że w opisanych uwarunkowaniach w postępowaniu wznowieniowym należy oprzeć ocenę przesłanek wznowieniowych na art. 28 K.p.a., a nie ustalać krąg stron tak jak w postępowaniu zwykłym (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.).

16 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej [...] nie mogą być uznane za skuteczne.

17 Przede wszystkim wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw, aby ewentualny status [...] jako strony postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2020 r. rozpatrywać w kontekście innej regulacji aniżeli art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Są to bowiem przepisy określające krąg stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Występując o wznowienie postępowania spółka powołuje się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a więc twierdzi, że bez własnej winy nie brała udziału we wskazanym postępowaniu. Skuteczność takiego wniosku zależy zatem od ustalenia, czy była stroną w takim postępowaniu i bez swej winy nie brała w nim udziału.

18 Opisane wyżej kwestie stanowią szerszy kontekst prawny sprawy. Najistotniejszą kwestią jest obiektywne ustalenie o charakterze podstawowym: w dacie wydania pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2023 r. [...] w ogóle nie posiadała praw rzeczowych do działki nr [...]. Już znacznie wcześniej doszło bowiem do wywłaszczenia tej nieruchomości, a skutek prawny w postaci przejścia własności na Miasto Stołeczne Warszawa nastąpił z dniem [...] grudnia 2019 r., to jest gdy Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok o sygn. akt I OSK 4298/18 (z tym dniem decyzja wywłaszczeniowa stała się nie tylko ostateczna, ale i prawomocna). Oznacza to, że w dacie wydania decyzji objętej wznowieniem [...] w ogóle nie była właścicielem żadnej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, dla którego wydano pozwolenie na budowę. Brak po jej stronie przymiotu strony w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2020 r. jest więc oczywisty. W konsekwencji nie ma wobec tego pola do rozważań, czy skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). W takiej sytuacji dopuszczalne było załatwienie wniosku wznowieniowego [...] poprzez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.)..

19 Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do zarzuconego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 151 P.p.s.a. oraz art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne uznanie w okolicznościach sprawy, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. i przez odmowę wznowienia postępowania. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 28 ust. 2 P.b.

20 Na poparcie przedstawionych zarzutów w skardze kasacyjnej [...] starała się także przekonać, że badając jej status jako strony postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2020 r. należało uwzględnić fakt, że już wcześniej, to jest zanim wydano wskazane pozwolenie, złożyła ona wniosek o zwrot wywłaszczonej działki nr [...].

21 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie.

22 Jak zaznaczono, w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, w tym w postępowaniu wznowieniowym, krąg stron określa się wedle art. 28 ust. 2 P.b. Stronami są podmioty, którym ogólnie rzecz biorąc, przysługuje tytuł prawny do gruntu znajdującego się w obszarze oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 P.b.). W tej zaś sprawie skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu bycia potencjalnie uprawnionym do zwrotu wywłaszczonej działki nr [...], na której zaprojektowano inwestycję określoną w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2020 r. Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący, który dysponuje roszczeniem wynikającym z art. 137 u.g.n. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie posiada z tego tylko tytułu prawnego przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Także wskazywana okoliczność wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wyczerpuje przesłanki do bycia stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Dopiero bowiem prawomocne rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej jej właścicieli.

23 Z tych powodów zachodziły podstawy do odmowy skarżącej legitymacji procesowej w sprawie o wznowienie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma żadnego wpływu na aktualną sytuację prawną byłego właściciela, ponieważ prawo własności tej nieruchomości zostało wcześniej mu odjęte w wyniku wywłaszczenia. Interesu prawnego skarżącego w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę nie można zaś upatrywać w ewentualnym pozytywnym rezultacie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zainicjowanie tego postępowania czy dochodzone w nim roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie rodzi interesu prawnego uprawniającego do domagania się wznowienia decyzji, jakie odnośnie do nieruchomości wydano po jej wywłaszczeniu.

24 Ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jest mu wiadomym z urzędu, iż wyrokiem z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1340/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na ostateczną decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu skarżącej nieruchomości stanowiącej działkę [...]. Z kolei wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 379/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] od tego wyroku. Oznacza to, że spółce ostatecznie i prawomocnie odmówiono zwrotu spornej działki. To definitywnie wyklucza jakiekolwiek pole do rozważań o jej prawach do tej nieruchomości, w tym nawet w kategoriach ekspektatywy.

25 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

26 Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.