Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2024 r., II OSK 58/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2024 r., II OSK 58/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 160/21 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 16 listopada 2020 r. nr WINB-WOA.7721.403.2020.PD w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/GI 160/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę J. J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 16 listopada 2020 r. w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

3 J. J. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości.

4 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., błędną wykładnię art. 97 § 1 k.p.a. przez stwierdzenie, że toczące się postępowanie o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do działki stanowiącej przedmiot postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym skutkującym koniecznością zawieszenia tego postępowania.

5 Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

6 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7 Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

8 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

9 Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

10 Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi złożonej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 listopada 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2020 r., którą nakazano skarżącemu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego przez usunięcie utwardzenia oznaczonych działek gruntowych.

11 Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu wymagały pozwolenia na budowę, bowiem nie zostały zrealizowane na działce budowlanej, a zatem nie jest to przypadek unormowany w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego.

12 Jednocześnie Sąd Wojewódzki zgodził się z organami nadzoru budowlanego, że wobec niezgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym nie można było jej zalegalizować, a tym samym zachodziła potrzeba zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

13 Mianowicie konieczne stało się nakazanie usunięcia wykonanego utwardzenia terenu, które służąc jako miejsca postojowe pozostaje w sprzeczności z określonym w planie miejscowym przeznaczeniem terenu użytków zielonych, łąk i pastwisk.

14 Podkreślenia wymaga to, że ocena Sądu Wojewódzkiego w powyższym zakresie nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Jedyny zarzut w niej zawarty dotyczy naruszenia art. 97 § 1 k.p.a., aczkolwiek w podstawie kasacyjnej nie sprecyzowano konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu.

15 Ze sformułowania zarzutu i jego uzasadnienia wynika jednak, że chodzi o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

16 Odnosząc się do tego zagadnienia, trafnie stwierdził organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki, że złożenie wniosku skarżącego o zmianę planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu przedmiotowej inwestycji, nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania naprawczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

17 Niewątpliwie zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko ma oparcie w orzecznictwie, w którym utrwalony został pogląd, że przepisy Prawa budowlanego nie uzależniają wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku inwestora o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź też od zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wystąpienie z inicjatywą do organu uchwałodawczego gminy o podjęcie prac zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi zagadnienia wstępnego określonego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż brak jest związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym postępowaniem administracyjnym, a ewentualnym, uchwalonym w przyszłości planem zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą (por. wyroki NSA: z 5 lutego 2013 r., II OSK 1843/11; z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2420/11).

18 Podkreślenia wymaga to, że Sąd Wojewódzki, kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ma obowiązek uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy.

19 W niniejszej sprawie rzeczą zaś organów nadzoru budowlanego była ocena dopuszczalności zalegalizowania przedmiotowych robót budowlanych w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa.

20 Jeżeli więc w czasie rozpatrywania sprawy obowiązywał plan miejscowy niedopuszczający zagospodarowania i zabudowy terenu w sposób zrealizowany przez inwestora, to organy obu instancji musiały tę okoliczność uwzględnić, co warunkowało wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowej budowli.

21 Nie ma zatem racji strona skarżąca, że możliwe było rozważenie i przeprowadzenie w tej konkretnej sprawie "testu szkodliwości" stosowania zawieszanie postępowania, który winien się przejawiać w badaniu interesu strony oraz interesu społecznego.

22 Oczywiście zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że rozstrzyganie każdej sprawy uwarunkowane jest indywidualnymi jej okolicznościami, co wyklucza bezkrytyczne powielanie przyjętych w orzecznictwie poglądów dotyczących stosowanych rozwiązań prawnych.

23 Jednak nie można pomijać specyfiki spraw dotyczących samowoli budowlanych, w których organy prowadzące postępowania legalizacyjne lub naprawcze nie orzekają w ramach uznania administracyjnego, lecz związane są regulacjami prawnymi, nakazującymi doprowadzenie danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co niekiedy wymaga zastosowania nakazu rozbiórki.

24 Uzależnienie rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej od ewentualnej przyszłej zmiany planu miejscowego skutkowałoby utrzymywaniem niezgodnego z prawem obiektu budowlanego w czasie nieokreślonym, co przeczyłoby istocie postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, nakierowanych na stosowanie środków służących przestrzeganiu przepisów Prawa budowlanego.

25 Należy mieć na uwadze, że zawieszenie sprawy w takiej sytuacji mogłoby skutkować istnieniem nielegalnego obiektu budowlanego nawet w długim okresie trwania procedury planistycznej.

26 Potwierdzeniem tego jest niniejsza sprawa, w której skarżący wnioskował o zawieszenie postępowania administracyjnego już w sierpniu 2020 r., a przez kolejne lata nie nastąpiła zmiana planu miejscowego pozwalająca na legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego.

27 W związku z argumentacją skargi kasacyjnej, w której podniesiono potrzebę łagodzenia surowości restrykcyjnych przepisów, zauważyć należy, że obowiązujące procedury dają możliwość legalizacji robót budowlanych zrealizowanych sprzecznie z prawem, jednak nie mogą one prowadzić do bezterminowego utrzymywania samowoli budowlanych.

28 Ponadto warto zauważyć, że ewentualna możliwość legalizacji obiektu budowlanego wskutek zmiany planu miejscowego może stanowić przesłankę do wystąpienia z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji w przedmiocie jego rozbiórki na podstawie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2023 r. II OSK 2851/21).

29 Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

30 -----------------------

31 4