Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2024 r., II OSK 55/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2024 r., II OSK 55/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 456/21 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 stycznia 2021 r. nr 38/OPON/2021 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 456/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 stycznia 2021 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

3 T. S.A. z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

4 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

5 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 6 punkt 1) ustawy - Prawo budowlane, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ I instancji zasadnie wniósł sprzeciw do zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych;

6 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 3 punkt 3 lit. a) ustawy - Prawo budowlane, przez jego nieprawidłową wykładnię, polegające na przyjęciu, że zgłoszone roboty budowlane nie mieszczą się w zakresie pojęcia instalowanie wymienionego w tym przepisie;

7 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. przez ich niezastosowanie.

8 Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zamianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 21 stycznia 2021r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z 5 listopada 2020r., jak i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

11 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

12 Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

13 Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie oddalił skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 21 stycznia 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 5 listopada 2020 r., którą wniesiono sprzeciw wobec zgłoszenia: instalacji, na obiektach budowlanych, stanowiących całość techniczno-użytkową urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanych z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m (T. S.A. nr [...]) – zlokalizowanej na dachu oznaczonego budynku wielorodzinnego.

14 Ocenie Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie podlegała kwalifikacja prawna robót budowlanych objętych zgłoszeniem, do których według skarżącej Spółki znajduje zastosowanie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane), zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m.

15 Sąd Wojewódzki analizując treść art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego, obowiązującego od dnia 19 września 2020 r., doszedł do prawidłowych wniosków, że w istocie jego regulacja, tak jak dotychczas obowiązujący art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, dotyczy problematyki wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, a nie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej.

16 W szczególności Sąd Wojewódzki słusznie przywołał stanowisko organu odwoławczego, że wyraz "instalowanie" użyty w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego oznacza wykonywanie prostych prac odnoszących się np. do poszczególnych elementów stacji bazowej, jej pojedynczych urządzeń lub konstrukcji, a nie do budowy takiej stacji jako całego zamierzenia budowlanego.

17 W rezultacie trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, że z uwagi na zakres przedmiotowej inwestycji, należało ją zaliczyć do kategorii budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, tak jak to uczyniły organy orzekające w sprawie.

18 Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że wprowadzony nowelizacją przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego nie zdezaktualizował ukształtowanego wcześniej w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi budowę obiektu budowlanego (budowlę), natomiast o instalacji bądź montażu urządzenia można mówić wówczas, gdy na dachu budynku istnieje już konstrukcja wsporcza, na której mogą być umieszczone anteny bądź inne urządzenia (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r. II OSK 1389/16, 9 marca 2011 r. II OSK 407/10, 23 listopada 2010 r. II OSK 1709/09, 31 maja 2024 r. II OSK 539/23).

19 Warto w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2023 r. II OSK 2786/21, w którym wskazano, że użyte w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a), b), c) oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a), b), d) Prawa budowlanego pojęcie "instalowanie" – stanowi roboty budowlane wykonywane na istniejących już obiektach, które służą za nośnik dla owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Natomiast zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu nośnika i zainstalowaniu na nim urządzeń – obejmuje szerszy zakres robót niż tylko instalacja i może wiązać się już z budową obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że urządzenie, o jakim mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego, to urządzenie budowlane zdefiniowane przez art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

20 Wobec powyższego na akceptację zasługiwała zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że przedmiotowa inwestycja nie mogła być zrealizowana w drodze zgłoszenia, bowiem w znowelizowanym art. 29 ust. 2 pkt 15, a następnie art. 29 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego nadal jest mowa o urządzeniach (które mogą, ale nie muszą stanowić całości techniczno-użytkowej), których definicję, opartą na związku funkcjonalnym z obiektem budowlanym, określa art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

21 Tym samym błędne okazało się sformułowane w skardze kasacyjnej stanowisko, zgodnie z którym wszystkie wymienione w art. 29 ust. 3 punkt 3 lit. a) Prawa budowlanego urządzenia składają się na zorganizowaną całość, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej, a zatem jej realizacja wymaga tylko zgłoszenia.

22 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualne pozostaje ukształtowane w orzecznictwie stanowisko, że stacji bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), a tym samym stanowi obiekt budowlany wymagający zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2016 r. II OSK 1224/14, 15 lutego 2017 r. II OSK 596/17, 20 stycznia 2017 r. II OSK 1148/15, 12 kwietnia 2018 r. II OSK 1389/16).

23 Wobec powyższego uprawnione jest też wnioskowanie, że tak jak wcześniej art. 29 ust. 2 pkt 15, również art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a) Prawa budowlanego nie ma zastosowania do robót budowlanych stanowiących budowę (rozbudowę, przebudowę) stacji bazowej telefonii komórkowej.

24 Podkreślenia wymaga, że generalną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jest, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 29 – 31 Prawa budowlanego, których nie należy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej.

25 Słusznie zatem wskazuje się w orzecznictwie, że skoro ustawodawca nie wymienił wyraźnie w przepisach art. 29 Prawa budowlanego wykonywania robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, to ich realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2023 r. II OSK 2620/21, 18 września 2024 r. II OSK 1607/24).

26 Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne, w których zakwestionowano przyjętą w sprawie wykładnię art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego oraz zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

27 Skoro Sąd Wojewódzki nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania oraz prawa materialnego, to brak było podstaw do uchylenia kontrolowanych decyzji.

28 Tym samym nie zostały naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. powołane w podstawie kasacyjnej.

29 W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

30 -----------------------

31 5