Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2012 r., II OSK 430/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2012 r., II OSK 430/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.G., J.G., A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 870/10 w sprawie ze skargi A.G., J.G., A.G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 12 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.G., J.G. i A.S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

3 W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] listopada 2009 r., którą to wymierzono skarżącym prowadzącym działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą "A.", administracyjną karę pieniężną za przekroczenie warunków korzystania ze środowiska w wysokości 1.361.807,25 zł. Podstawą wymierzenia kary było naruszenie w 2008 r. warunków odprowadzania ścieków z oczyszczalni ścieków w Proszowicach, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Proszowickiego z dnia [...] lipca 2008 r.

4 W odwołaniu od decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. skarżący podnosili, że w sprawie powinny mieć zastosowanie warunki określone pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2004 r. Wskazali, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] lipca 2008 r. Wskazano również, że analizy ścieków za okres 2004-2008 wykonało Laboratorium WIOŚ, przy czym substancje ropopochodne badało Laboratorium Delegatury w Nowym Sączu i Delegatury w Tarnowie. W 2009 r. Laboratorium odmówiło dalszej współpracy ze Spółką. Następnie zlecono badania Centralnemu Laboratorium MPWiK w Krakowie, które jednak nie wykonuje oznaczeń substancji ropopochodnych, a jedynie identyfikuje substancje ekstrahujące się eterem naftowym. Odwołujący się wskazali, że w dalszym ciągu poszukują laboratorium, które oznacza substancje ropopochodne. W czasie tego poszukiwania pracownik Spółki wykonywał analizy ścieków, których wyniki zapisywał w komputerze, i które to wyniki zostały załączone do odwołania. Zauważono, że w czasie kontroli ścieki zostały pobrane przez Inspektora z kaskady, a nie z wylotu odbiornika, tak więc istniało duże prawdopodobieństwo zaczerpnięcia mikroorganizmów rozwijających się na powierzchni kaskady.

5 Utrzymując decyzję organu I instancji w mocy Główny Inspektor Ochrony Środowiska podkreślił, że skarżący nie wnosili odwołania od pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] lipca 2008 r. Z pozwolenia tego wynika dla skarżących obowiązek wykonania w ciągu pierwszego roku obowiązania pozwolenia dwunastu analiz jakości ścieków – natomiast w okresie, za który została wymierzona kara nie wykonano żadnej analizy ścieków, co uniemożliwia dokonanie oceny, czy zostały spełnione warunki pozwolenia w zakresie jakości odprowadzanych ścieków.

6 W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji dokonał wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z art. 305 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej p.o.ś., oraz zgodnie z § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 260, poz. 2177).

7 Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję z dnia [...] marca 2010 r.

8 Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący kwestionują zasadność naliczenia kary, gdyż podstawą dla ustalenia, że warunki korzystania ze środowiska nie są dochowane nie może być pozwolenie wodnoprawne z 2008 r. W ocenie skarżących decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa (wskazano, że przedmiotowe pozwolenie nie było zgodne z wnioskiem jak i zawierało też wymagania odnośnie jakości ścieków w zakresie wskaźnika substancji ropopochodnych). Zwrócono uwagę, że decyzja ta została uchylona w 2010 r. Dodatkowo wspólnicy spółki cywilnej podnieśli, że nie uczestniczyli w postępowaniu i decyzja w przedmiocie pozwolenia nie została im prawidłowo doręczona (doręczono ją do siedziby spółki, a nie osobiście wspólnikom).

9 W ocenie Sądu I instancji, wskazane kwestie nie mają znaczenia w sprawie. Ostateczna decyzja do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego rodzi określone skutki prawne. Organ Inspekcji Ochrony Środowiska nie był uprawniony do oceny legalności ostatecznych orzeczeń administracyjnych. Znaczenie może odgrywać wyłącznie ich ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego. Z tego względu Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów związanych z wydaniem pozwolenia wodnoprawnego przez Starostę Proszowickiego w 2008 r.

10 Ponadto zdaniem Sądu I instancji, nie ma znaczenia w sprawie okoliczność, że pozwolenie wodnoprawne, w stosunku do obowiązku, którego stwierdzono naruszenie (w kontekście naruszenia obowiązku prowadzenia pomiarów) zostało uchylone, skoro nastąpiło to w 2010 r., a więc po dacie zamykającej okres, za który wymierzono karę. Uchylenie określonej decyzji nie ma skutków wstecznych w przeciwieństwie do instytucji stwierdzenia jej nieważności.

11 W ocenie Sądu I instancji, nie mogą również odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące braku właściwego doręczenia decyzji. Zarzuty te miałyby bowiem znaczenie, jeśli decyzja nie zostałaby w ogóle doręczona żadnej ze stron. W rozpoznawanej sprawie okoliczność taka nie miała miejsca, bowiem w toku kontroli osoby uprawnione do reprezentowania zakładu (właściciele spółki) wskazały pozwolenie wodnoprawne z 2008 r., jako określające warunki korzystania ze środowiska i posiadania tego pozwolenia nie kwestionowały.

12 Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego określa stronę zobowiązaną jednakże z uchybieniem wymaganiu precyzyjnego wskazania strony postępowania – wskazano w niej, że pozwolenie dotyczy spółki cywilnej. W ocenie Sądu I instancji, wobec treści decyzji oraz uwarunkowań sprawy nie może budzić wątpliwości, że podmiotami zobowiązanymi są wspólnicy spółki cywilnej (skarżący). Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skierowanie decyzji do spółki cywilnej zamiast do jej wspólników nie stanowi wady kwalifikowanej, lecz stanowi oczywistą omyłkę, która może w każdym czasie podlegać sprostowaniu.

13 Ponadto zdaniem Sądu I instancji, bez znaczenia jest podnoszona w toku postępowania kwestia, że w przedmiotowym okresie były prowadzone jakiekolwiek pomiary jakości ścieków. W świetle wymagań art. 147a p.o.ś. przy prowadzeniu pomiarów należy zachować określone wymagania, a niedochowanie wymagań skutkuje wymierzeniem kar na zasadach wskazanych w art. 305a § 1 pkt 2 i ust. 2 p.o.ś.

14 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.

15 Zarzucili naruszenie przepisów postępowania:

16 Po pierwsze, art. 155 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, bowiem Sąd I instancji niesłusznie uznał, że uchylenie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 3 lipca 2008 r. nie ma znaczenia dla wymierzenia kar pieniężnych, bowiem pozwolenie wodnoprawne nie zostało skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego, a tylko taki skutek wiązałby organy kontroli, które wymierzyły karę pieniężną. Skarżący podkreślili, że celem instytucji uchylenia decyzji administracyjnej jest usuwanie jej z obrotu prawnego ze względu na interes społeczny lub słuszny interes stron, a więc nałożenie administracyjnej kary pieniężnej nastąpiło na podstawie niewiążącego, wyeliminowanego aktu prawnego.

17 Po drugie, art. 106 § 4 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów związanych z wydaniem pozwolenia wodnoprawnego przez Starostę Proszowickiego w 2008 r. Natomiast przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów powinno być podjęte, jeżeli jest to konieczne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania, ponieważ wskazany dowód jest istotny dla przedmiotu sprawy, a jednocześnie nie przedłużałby postępowania.

18 Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r., które to naruszenie stanowi w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. poprzez oparcie zaskarżonych decyzji na wskaźnikach ropopochodnych, których nie wskazuje powyższe rozporządzenie, a tym samym błędne przyjęcie, że odprowadzane ścieki powinny być kontrolowane pod względem substancji ropopochodnych.

19 Ponadto skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z pisma Starosty Proszowickiego z dnia 7 grudnia 2010 r., na okoliczność że decyzje z dnia 13 lipca 2008 r. i z dnia 15 lipca 2010 r. nie były prawomocne i zostały wydane w miejsce uchylonych decyzji, a tym samym zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

20 Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

23 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

24 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

25 Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

26 Po pierwsze, należy stwierdzić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast, uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.

27 Po drugie, należy stwierdzić, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni w stanie faktycznym tej sprawy art. 155 k.p.a. Wynika to z tego, że art. 155 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona czy też zmieniona przez właściwy organ który ją wydał, jeżeli tylko przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają, a przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Oznacza to, że uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. następuje ze skutkiem prawnym ex nunc, a nie ex tunc, tak jak w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. [...], która została uchylona decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. [...], a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. [...] nie została wyeliminowana z obrotu prawnego od początku, czyli ze skutkiem prawnym ex tunc, tylko dopiero ze skutkiem prawnym ex nunc czyli od dnia kiedy weszła w życie nowa decyzja ostateczna w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Dlatego też, co Sąd I instancji prawidłowo orzekł, iż Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie wymierzył przedmiotową administracyjną karę pieniężną za naruszenie osnowy ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego za okres w 2008 r., w którym to czasie pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] lipca 2008 r. było w obrocie prawnym. Stąd, naruszenie jego ustaleń za korzystanie ze środowiska określonych w osnowie (rozstrzygnięciu) tej decyzji oznacza ponoszenie przez zobowiązany do tego podmiot (adresat pozwolenia wodnoprawnego) odpowiedzialności za tego rodzaju delikt administracyjny. Późniejsze uchylenie tej ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawenego, co nastąpiło w trybie art. 155 k.p.a. dopiero w 2010 r. nie znosi oczywiście powyższej odpowiedzialności administracyjnej sprawcy (adresata) tej decyzji ostatecznej za okres jego wcześniejszego obowiązywania.

28 Po trzecie, należy stwierdzić, że całkowicie chybione są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. z tego powodu, że Sąd nie dokonał rzekomo kontroli decyzji I i II instancji pod kątem naruszenia przez te decyzje przepisu § 4 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szkodliwych dla środowiska wodnego. Miało to być spowodowane "oparciem" zaskarżonych decyzji na wskaźnikach ropopochodnych, których nie wskazuje cyt. rozporządzenie, czyli błędnym przyjęciem, że odprowadzane ścieki powinny być kontrolowane pod względem substancji ropopochodnych. Wynika to z tego, że wbrew stwierdzeniom strony skarżącej powyższe przepisy nie miały w ogóle zastosowania w tej sprawie, gdyż Sąd I instancji nie mógł oczywiście w tym postępowaniu sądowym dokonać jednocześnie kontroli osnowy danego pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] lipca 2008 r. Przedmiotem tego postępowania jest bowiem tylko kontrola przez Sąd I instancji decyzji w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

29 Po czwarte, brak jest także jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 4 k.p.a. z powodu niepowołania jako dodatkowego dowodu z dokumentu, pisma Starosty Powiatu Proszowickiego z dnia 7 grudnia 2010 r. gdyż nie jest to nawet dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Ponadto z jego treści wynika tylko, że dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] lipca 2008 r. zostało uchylone gdyż będzie obowiązywać nowe pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] listopada 2010 r.

30 Po piąte, należy podkreślić, że brak jest także przesłanek do zawieszenia przedmiotowego postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Należy bowiem podkreślić, że wbrew błędnej dacie pisma o wznowienie postępowania w sprawie wymierzenia kar pieniężnych, a skierowanego przez stronę skarżącą do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jest ono z daty 10 stycznia 2011 r., a nie 10 stycznia 2010 r., co jednoznacznie wynika z treści jak i prezentaty tego pisma. Stąd, nie ma tu zastosowania dyspozycja art. 56 ustawy p.p.s.a., która stanowi, że w razie wniesienia skargi do Sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu m.in. wznowienia postępowania, postępowanie sądowe ulega zawieszeniu. W tej sprawie wyrok Sądu I instancji został bowiem wydany już w dniu 12 października 2010 r. zaś ten przepis odnosi się oczywiście do zbiegu ze skargą do Sądu I instancji, a nie skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

31 Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.