Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2009 r., II OSK 427/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2009 r., II OSK 427/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 8 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 75/08 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Gd 75/08 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2007r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] października 2002r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr 280 i 282 położonych przy ul. [...] w G. dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, trzykondygnacyjnego, podpiwniczonego wraz z infrastrukturą.

3 W uzasadnieniu Sąd powołał się na ocenę prawną wyrażoną w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 13 czerwca 2007r., sygn. akt II SA/Gd 255/07, która na mocy art. 153 p.p.s.a. wiąże Sąd i organy administracji publicznej. W wyroku tym Sąd wyraził pogląd, że "ocena zgodności z prawem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji (zrealizowanej w znacznej części) winna być dokonywana na podstawie przepisów prawa oraz planu miejscowego, obowiązujących w dacie wydania ostatecznej decyzji SKO w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2003r. Ta bowiem ostateczna decyzja była podstawą wydania pozwolenia na budowę".

4 W dniu wydania wskazanej przez Sąd ostatecznej decyzji SKO w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2003r. dla przedmiotowego terenu obowiązywał miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Gdyni, zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Gdyni z dnia 30 listopada 1994r., Nr V/90/94 (Dz.Urz.Woj.Gdańskiego z 1994r., nr 33, poz. 172). Plan ten na terenie Kamiennej Góry, oznaczonym ME – 1 (na którym leży przedmiotowa działka) nie określał linii zabudowy, co przyznał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ nie był uprawniony do jej ustalenia i to nie jako nieprzekraczalnej ze względu na ochronę pasa drogowego drogi publicznej, lecz jako obowiązującej linii zabudowy. O tym, że ustalono obowiązującą, a nie nieprzekraczalną linię zabudowy świadczy zapis w pkt 2b decyzji organu I instancji z dnia 1 października 2002r., że warunkiem lokalizacji inwestycji jest "zachowanie linii zabudowy wg załącznika graficznego do decyzji". Gdyby organowi chodziło o nieprzekraczalną linię zabudowy powinien warunkiem lokalizacji inwestycji uczynić nakaz jej nieprzekraczania, a nie obowiązek jej zachowania.

5 Już ta sprzeczność zaskarżonej decyzji z ustaleniami miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Gdyni, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdyni z dnia 30 listopada 1994r., Nr V/90/94 powoduje, zdaniem Sądu konieczność uchylenia decyzji.

6 Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy odniósł się jedynie do kwestii linii zabudowy, a w żaden sposób nie rozważył pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżącą A. C. w toku postępowania. Sąd administracyjny nie może w tej mierze zastępować organów administracji w rozpoznawaniu sprawy, jest powołany do tego, by kontrolować prawidłowość rozstrzygnięć organów.

7 Sąd uznał, że skarga A. C. zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

8 W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył powyższy wyrok w części dotyczącej uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] października 2002r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

9 Wnosząc o uchylenie wyroku w tej części skarżący zarzucił:

10 I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tj.:

11 1) naruszenie art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 178, poz. 483 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. poprzez pozbawienie skarżącego praw słusznie nabytych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 1 października 2002r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

12 2) naruszenie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez uznanie, że Prezydent Miasta Gdyni nie był upoważniony do ustalenia obowiązującej linii zabudowy w decyzji o wzizt, wydawanej na podstawie miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Gdyni, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdyni z dnia 30 listopada 1994r., Nr V/90/94 (Dz.Urz.Woj.Gdańskiego z 1994r., nr 33, poz. 172),

13 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 1 października 2002r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pomimo, że decyzja ta nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

14 Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można uznać, że określenie obowiązującej linii zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 1 października 2002r. miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., mając na uwadze, że wskazana linia jest zgodna z wolą inwestora - nie narusza jego interesu prawnego, nie narusza interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich, nie narusza żadnych obowiązujących przepisów prawa. Nawet więc w braku takiego zapisu w treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor wybudowałby budynek na tej linii zabudowy. Budynek został już wybudowany zgodnie z tą linią zabudowy i wyeliminowanie tego zapisu z decyzji o warunkach nie może mieć wpływu na lokalizację obiektu budowlanego w chwili obecnej.

15 Ukształtowanie przesłanki uchylenia decyzji wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. stanowi konsekwencję zasady ochrony praw nabytych, będącej częścią konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). U podstaw ochrony praw nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienie jej racjonalnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Oceniając legalność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która stała się podstawą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i wykonania robót budowlanych Sąd powinien rozważyć "ciężar" ewentualnego naruszenia prawa i jego wpływ na skutki prawne decyzji.

16 Zdaniem skarżącego organ mógł w trosce o zachowanie pewnych standardów dotyczących odpowiedniego usytuowania budynków zarówno w stosunku do sąsiadujących działek, jak i istniejących ciągów komunikacyjnych – wydając decyzję przed 1 stycznia 1995r. ustalić takie warunki, jak w zaskarżonej decyzji, a tym samym nie naruszył art. 42 ustawy z 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, określającego treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

17 Uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji z powodu nieistotnego i wątpliwego naruszenia prawa stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1lit. a p.p.s.a. oraz jednocześnie art. 2 Konstytucji RP.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

20 Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to związanie Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku.

21 Skarga kasacyjna została w niniejszej sprawie sporządzona przez należycie umocowanego pełnomocnika strony skarżącej w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a., a w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania.

22 W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego - przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

23 W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej powołał się na zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego i materialnego. Tym niemniej ocena zasadności tych zarzutów musi uwzględniać to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wydając zaskarżony wyrok związany był na podstawie art. 153 p.p.s.a oceną prawną, zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2007r., sygn. akt II SA/Gd 255/07. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Stwierdzenie, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyrok SN z 25 lutego 1998r., sygn. akt III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2 z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101).

24 Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawą. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22.III.1999r., sygn. akt IV SA 527/97).

25 Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracyjnym i na sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze rewizji nadzwyczajnej, co w niniejszej sprawie, jak słusznie podniósł Sąd I instancji nie nastąpiło.

26 Zatem Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok miał obowiązek dostosowania się do oceny prawnej, wyrażonej we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2007r., sygn. akt II SA/Gd 255/07, którego strony nie zaskarżyły i który jest prawomocny.

27 W tym miejscu wskazane jest powołanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów i wyraża się w tym, że muszą one brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Jeżeli zatem w sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 13 czerwca 2007r., sygn. akt II SA/Gd 255/07 dokonał wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w sprawie, to ocena ta wiąże w tym zakresie także Naczelny Sąd Administracyjny. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się bowiem w tym, że także inne sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza więc, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana (wyrok NSA z dnia 11.X.2007r. sygn. akt I FSK 1358/06, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r. sygn. akt II OSK 152/07, por. J. Kunicki - glosa do postanowienia SN z dnia 21.X.1999r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).

28 W ramach kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej Sąd I instancji obowiązany jest tylko zbadać, jak dyrektywę z art. 153 p.p.s.a. zrealizował organ.

29 W związku z powyższym uznać należy, że w sprawie niniejszej, dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji należało brać pod uwagę zgodność z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz zapisami miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Gdyni, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdyni z dnia 30 listopada 1994r., Nr V/90/94 (Dz.Urz.Woj.Gdańskiego z 1994r., nr 33, poz. 172).

30 Autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego) podniósł zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis ten w ust. 1 zawiera siedem podpunktów, w których sformułowane zostały poszczególne elementy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze sformułowania zarzutu wynika, że skarżący zarzuca, iż Sąd błędnie uznał, że organ I instancji "nie był upoważniony do ustalenia obowiązującej linii zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która wydana była na podstawie miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Gdyni, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdyni z dnia 30 listopada 1994r.". Należy więc uznać, że zarzut dotyczy art. 42 ust. 1 pkt 2, który stwierdza, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa "warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony".

31 W sprawie niniejszej bezsporne jest, że miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Gdyni, zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Gdyni z dnia 30 listopada 1994r., Nr V/90/94 (Dz.Urz.Woj.Gdańskiego z 1994r., nr 33, poz. 172) nie przewiduje możliwości ustalenia linii zabudowy, ani "obowiązującej", ani "nieprzekraczalnej", zatem słusznie Sąd I instancji uznał, że organ nie był uprawniony do nałożenia w decyzji warunku lokalizacji inwestycji przy "zachowaniu linii zabudowy", czyli ustalenia obowiązującej linii zabudowy

32 W tej sytuacji nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

33 Podobnie nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia "art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 178, poz. 483 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a." poprzez pozbawienie skarżącego praw słusznie nabytych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] października 2002r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

34 Nie może być bowiem mowy o nabyciu prawa przez stronę (adresata decyzji) na podstawie decyzji, która podlegała weryfikacji w przewidzianym przez przepisy prawa (kodeks postępowania administracyjnego) zwykłym toku postępowania odwoławczego. Przepis art. 16 § 1 kpa ustanawia zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych, które są ostateczne, a która wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawa. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji.

35 W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] października 2002r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na skutek złożonego odwołania była badana przez organ odwoławczy, a na skutek skargi od decyzji tego organu złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podlegała kontroli legalności także przez ten Sąd, a w konsekwencji (na postawie art. 135 p.p.s.a.) została uchylona, jako niezgodna z przepisami prawa. W związku z tym także zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej jest nieusprawiedliwiony.

36 Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest w skardze kasacyjnej powołany raz jako przepis prawa materialnego (w powiązaniu z art. 2 Konstytucji), drugi raz jako przepis postępowania.

37 Przy wskazaniu go jako przepisu postępowania skarżący jego naruszenie upatruje w "uchyleniu decyzji organu I instancji, mimo, że decyzja ta nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy". Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.

38 Jak już wyżej wskazano Sąd I instancji słusznie uznał, że w decyzji z dnia [...] października 2002r. określono warunek niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, bo w nim nieprzewidziany. Zatem nie można podzielić stanowiska skarżącego, że przedmiotowa decyzja nie narusza prawa materialnego, zatem Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2007r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] października 2002r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr 280 i 282 położonych przy ul. [...] w G. dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, trzykondygnacyjnego, podpiwniczonego wraz z infrastrukturą.

39 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.