Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2008 r., II OSK 411/07

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2008 r., II OSK 411/07

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 388/06 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G.

Uzasadnienie

2 M. R. wnioskiem z dnia [...] wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy należącej do niej działki oznaczonej nr [...] km [...], położonej w G. przy ul. [...], dla inwestycji obejmującej nadbudowę budynku mieszkalno-usługowego o jedną kondygnację.

3 Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Uzasadniając tę decyzję organ stwierdził, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków szczegółowo wskazanych w tym przepisie. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przeprowadzonej na obszarze wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wynika, że planowana przez wnioskodawczynię inwestycja nie spełnia warunku wskazanego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 wymienionej wyżej ustawy. W analizowanym obszarze żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w szczególności w zakresie kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Zgodnie ze wskazanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W obszarze analizowanym budynki wiążące dla ustaleń decyzji o warunkach zabudowy posiadają jedną lub dwie kondygnacje a budynek przewidziany do rozbudowy już obecnie ma dwie kondygnacje. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że nadbudowa trzeciej kondygnacji tego nie jest możliwa.

4 Od decyzji tej odwołała się M. R. Wskazała na konieczność rozbudowy domu ze względu na konieczność zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny. Skarżąca wskazała, iż argumentacja organu I instancji jest nietrafna, gdyż budynki bezpośrednio sąsiadujące z jej domem są parterowymi pawilonami handlowymi o charakterze tymczasowym. W tej sytuacji porównywanie jej budynku mieszkalnego z tymi obiektami budowlanymi jest nieuzasadnione. Natomiast inne budynki usytuowane w sąsiedztwie (usługowy pawilon handlowy pobudowany od strony południowej i pawilon rzemieślniczy wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z [...]) są znacznie wyższe od budynku, którego dotyczy postępowanie i w ocenie skarżącej analiza sąsiedniego terenu i jego zabudowy winna uwzględniać te obiekty budowlane.

5 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż uzasadnione jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w obszarze analizowanym żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w szczególności w zakresie kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Wbrew twierdzeniu skarżącej organ wskazał, że do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] przyjęto również zabudowę znajdującą się na działce nr [...]. Uwzględnienie żądania skarżącej nie było jednak możliwe, gdyż zarówno na działce wnioskodawczyni jak i na działce nr [...] znajdują się już budynki dwukondygnacyjne i przy wybudowaniu przez skarżącą trzeciej kondygnacji nie można mówić o "kontynuowaniu cech i wskaźników kształtowania zabudowy:", gdyż doszłoby do naruszenia formy architektonicznej stanowiącej jeden z elementów "cech i wskaźników kształtowania zabudowy".

6 Na powyższą decyzję M. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżąca podtrzymała swoją wcześniejszą argumentację podając, iż w sporządzonej analizie nie zostało zdefiniowane pojęcie "front budynku" zaś nie odniesiono się do rzeczywistej wysokości wszystkich sąsiednich budynków, mimo iż miało to podstawowe znaczenie w sprawie. Zgodnie bowiem z przepisem § 2 pkt 5 powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez front działki należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Takim głównym wejściem dla działki, której dotyczy postępowanie, jest część przylegająca od strony zachodniej do ulicy [...]. Kwestia ta została, zdaniem skarżącej, pominięta w postępowaniu administracyjnym. Wadliwie też organy przywiązały wagę do ilości kondygnacji w sąsiadujących budynkach a nie ustaliły ich wysokości, mimo iż są one obecnie wyższe od budynku skarżącej o około 3,5 m. Dobudowanie więc jednej kondygnacji do budynku skarżącej doprowadziłoby do zrównania tych obiektów budowlanych. Nadto – zdaniem skarżącej – nieuzasadnione było przywiązywanie przez organ wagi do sąsiadującej, niskiej zabudowy pawilonami handlowymi, bowiem budynki te mają charakter tymczasowy.

7 Wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nie oceniając zasadności stanowisk wyrażonych w obu tych decyzjach a także w treści skargi M. R. Sąd I instancji stwierdził, iż organy obu instancji nie zastosowały się do wymogu z art. 10 § 1 k.p.a., to jest obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia im przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd stwierdził, że "podstawowym dowodem w niniejszej sprawie jest sporządzona przez osobę o odpowiednich kwalifikacjach analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca kwestionuje zawarte tam, a będące podstawą wydanej decyzji przez organ I instancji, ustalenia tak w odwołaniu jak i następnie w skardze.

8 Organ II instancji odnosi się wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów uznając ich bezzasadność.

9 Jednakże to, czy zarzuty skarżącej jako strony postępowania są słuszne czy też nie zasługują na uwzględnienie powinien najpierw ocenić organ I instancji, zawiadamiając stronę o wydanej analizie i możliwości zgłoszenia uwag do jej treści. Powinien też dać temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji.

10 Z materiałów sprawy nie wynika, aby skarżącej stworzono możliwość wypowiedzenia się co do treści tego dowodu przed wydaniem decyzji w I instancji, a w uzasadnieniu decyzji organu II instancji jedynie w wąskim zakresie odniesiono się do zarzutów skarżącej. Brak jest natomiast rozważań co do zasadności (bądź bezzasadności) podniesionych przez stronę w odwołaniu okoliczności.

11 Jakkolwiek postępowanie administracyjne pomimo instancyjności cechuje jedność (organ I instancji rozpoznaje sprawę od początku) to nie zmienia faktu, iż każdy z organów ma sobie właściwe funkcje. Możliwość przeprowadzenia dowodu, w tym przez organ II instancji (art. 136 k.p.a.), nie zwalnia organu I instancji od przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami zawartymi w art. 10 § 1 k.p.a."

12 Mając to na względzie WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uchylił obie wydane w tej sprawie decyzje.

13 Wymieniony wyrok zaskarżyło skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez brak wykazania, iż naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie każde bowiem uchybienie proceduralne uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, lecz tylko takie, które mogło wpłynąć na jej treść. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO stwierdziło, iż wbrew twierdzeniu Sądu decyzja II instancji precyzyjnie i wyczerpująco odniosła się do zarzutów z odwołania. Wobec tego Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

14 W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. R. wniosła o jej oddalenie.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

17 Trafnie podnosi ona, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienie mogło wpłynąć na treść tego orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie organy z jednej i skarżąca z drugiej strony przedstawiły odmiennie stan faktyczny sprawy i dokonały odmiennej jego prawnej oceny. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ocenił, które z tych stanowisk jest uzasadnione i stanowi podstawę do wydania zaskarżonego wyroku. W ten sposób został naruszony ustawowy obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu wyroku przyjętego przez Sąd stanu faktycznego. Przewidziany w art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu faktycznego sprawy obejmuje bowiem nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Wprawdzie wymieniony przepis wyraźnie nie mówi o skontrolowaniu prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne, to jednak obowiązek ten wynika zarówno z art. 3 § 1 p.p.s.a. jak i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Ponadto, skoro art.188 p.p.s.a. stanowi, iż w pewnych wypadkach NSA orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, to nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem sądu I instancji jest przyjąć określony stan faktyczny. Sąd nie może więc ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz winien wskazać, które ustalenia są przez niego przyjęte a które nie. W konsekwencji przyjęcie przez WSA stanu faktycznego ustalonego przez organ wadliwie stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym bowiem nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04, publ. ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 9).

18 W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uchylił się od oceny stanowiska stron i jednocześnie uchylił decyzje organów administracyjnych wobec stwierdzenia, że w postępowaniach poprzedzających wydanie tych decyzji doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Sąd nie dokonał przy tym oceny czy i w jakim stopniu niewykonanie obowiązków wynikających z tego przepisu mogło wpłynąć na treść zaskarżonych decyzji. Było to konieczne ze względu na brzmienie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., który daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania i jednocześnie stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie, iż z powodu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. skarżąca nie mogła przedstawić swoich uwag i zastrzeżeń co do zebranego materiału dowodowego oraz żądań i stanowisk stron wydaje się o tyle wątpliwe, iż wypowiadała się ona wielokrotnie odnośnie do wymienionych materiałów oraz istoty powstałego w sprawie sporu, a swoje negatywne stanowisko co do przeprowadzonej w sprawie "analizy funkcji i cech zabudowy" oraz decyzji organu I instancji wyraziła w odwołaniu od tej decyzji. Należy więc uznać, iż Sąd I instancji nie wykonał wynikającego z art. 3 p.p.s.a. i art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych obowiązku kontroli działalności administracji publicznej.

19 Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 207 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.