Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2005 r., II OSK 347/05

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2005 r., II OSK 347/05

Tekst

TEZY

1 Stosownie do treści art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 162 poz. 1692/ do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia życie tej ustawy zachował moc obowiązywania między innymi art. 160 Kpa.

2 Oznacza to, że dla dochodzenia roszczeń w związku ze szkodą spowodowaną wydaniem decyzji nadal obowiązuje tryb postępowania administracyjnego, a rozpoznanie sprawy przed sądem powszechnym możliwe jest dopiero po wydaniu merytorycznego orzeczenia przez organ administracji, gdy strona niezadowolona z tego rozstrzygnięcia wystąpi z powództwem.

Sentencja

3 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz, Sędziowie NSA Maria Rzążewska (spr. ), Eugeniusz Mzyk, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki Akcyjnej [A ] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 136/04 w sprawie ze skargi Spółki Akcyjnej [A] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Ministra Środowiska na rzecz [A] S.A. w O. kwotę 350,00 (słownie: trzysta pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;

Uzasadnienie

4 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie oddalił skargę [A] S.A. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2004r. utrzymującą w mocy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2003r. umarzającą postępowania z wniosków [A] S.A. w O. o orzeczenie odszkodowania od Wojewody Opolskiego, wobec uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny lub przez Ministra Środowiska czterech decyzji Wojewody Opolskiego ustalających skarżącej opłaty za wprowadzenie substancji zanieczyszczających do powietrza w IV kwartale roku 1996 oraz w I, II i III kwartale roku 1997. W powyższym postępowaniu administracyjnym (wobec wydania przez Wojewodę Opolskiego ponownych decyzji ustalających opłaty za poszczególne kwartały w mniejszej niż pierwotnie wysokości) [A] S.A. domagała się wypłaty odszkodowania w wysokości odsetek od nadpłat za okres od dnia uiszczenia zawyżonych opłat do dnia zaliczenia nadpłat na poczet bieżących należności, a następnie w wysokości odsetek od zaciągniętych kredytów.

5 Skarga kwestionowała umorzenie postępowania podnosząc, że organ administracji był obowiązany orzec co do istoty, bowiem wystarczającą podstawę do zastosowania art. 160 kpa stanowi stwierdzenie nieważności, czy też niezgodności z prawem wyłącznie decyzji ostatecznej, zapadłej w postępowaniu odwoławczym. Dla dochodzenia odszkodowania w oparciu o art. 160 kpa wystarczy alternatywnie albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa, albo stwierdzenie nieważności takiej decyzji, a w rozpatrywanej sprawie zaskarżone decyzje Wojewody Opolskiego wydane zostały bez podstawy prawnej.

6 W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że art. 160 § 1 kpa nie obejmuje takich zdarzeń, których zaistnienie w subiektywnym przekonaniu skarżącego powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, a wyłącznie sytuacji, w których sąd administracyjny stwierdził nieważność decyzji obu instancji lub też ich wydanie z naruszeniem prawa albo organ administracji publicznej tak rozstrzygnął odnośnie decyzji I-instancyjnej. Okoliczności te nie miały miejsca w rozpoznawanej sprawie, skoro wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do decyzji ustalających opłaty za wprowadzanie do powietrza zanieczyszczeń w IV kwartale 1996r. oraz III kwartale 1997r. uchyliły wydane decyzje obu instancji nie stwierdzając ich nieważności, zaś w zakresie dwóch pozostałych decyzji ustalających takie opłaty w I i II kwartale 1997r. Minister Środowiska stwierdził z urzędu nieważność tylko dwóch decyzji II-instancyjnych, natomiast decyzje organów I instancji wydane w tych sprawach zostały uchylone późniejszą decyzją Ministra Środowiska i przekazane do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Samo stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, wydanej w ramach przewidzianej kontroli instancyjnej nie stwarza podstaw do występowania z wnioskiem o odszkodowanie w trybie art. 160 Kpa. Aby taki wniosek podlegał rozpatrzeniu musiałaby zostać stwierdzona nieważność zapadłych decyzji Wojewody Opolskiego w przedmiocie wymierzonych opłat lub rozstrzygnięcia stwierdzające ich wydanie z naruszeniem prawa.

7 W skardze kasacyjnej wniesionej na powyższe orzeczenie [A] S.A. zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 77 Konstytucji RP w związku z art. 160 kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, że wyłącznie unieważnienie wszystkich decyzji wydanych z naruszeniem art. 156 kpa umożliwia dochodzenie odszkodowania w trybie i na zasadach wynikających z art. 160 kpa oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem zarzutu skargi dotyczącego błędnego zastosowania art. 105 § 1 kpa i wydania decyzji umarzającej postępowanie zamiast rozstrzygającej co do istoty sprawy, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, lub jego zmianę oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.

8 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Roszczenia o naprawienie szkody powstałej w wyniku wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności były i są roszczeniami cywilnymi, które począwszy od dnia 1 września 2004r. rozpoznawane są całkowicie w postępowaniu przed sądami powszechnymi, w związku z nowelizacją przepisów Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania administracyjnego dokonaną ustawą z dnia 17 czerwca 2004r.o zmianie ustawy- Kodeks cywilny oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) Stosownie do treści art. 5 wymienionej ustawy do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia życie tej ustawy zachował moc obowiązywania między innymi art. 160 kpa. Oznacza to, że dla dochodzenia takich roszczeń nadal obowiązuje tryb postępowania administracyjnego a rozpoznanie sprawy przed sądem powszechnym możliwe jest dopiero po wydaniu merytorycznego orzeczenia przez organ administracji, gdy strona niezadowolona z tego rozstrzygnięcia wystąpi z powództwem, przy czym odnotować należy, że na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2005r. utracił moc obowiązywania art.160 § 5 kpa w zakresie w jakim przewidywał on trzydziestodniowy termin do wniesienia powództwa do sądu powszechnego (Dz. U. Nr 181, poz. 1524).

10 W zawisłej sprawie strona domaga się wyrównania szkód i przyznania odszkodowania w związku z wydaniem decyzji wyeliminowanych z obrotu prawnego wydanych przed dokonaną nowelizacją i wobec tego stosownie do treści art. 5 uprzednio wymienionej ustawy do rozpoznania żądania ma nadal zastosowanie art. 160 kpa.

11 Przewidziana w tym przepisie odpowiedzialność za szkodę związana jest z wydaniem decyzji, której stwierdzono nieważność w oparciu o art. 156 § 1 kpa bądź na podstawie art. 158 § 2kpa stwierdzono, że została ona wydana z naruszeniem art. 156 § 1 kpa. Omawiany przepis statuuje zasadę odpowiedzialności za wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności, nie ograniczając jej do decyzji pierwszoinstnacyjnych jak też nie wymaga, aby została stwierdzona nieważność decyzji obu instancji, jeśli w sprawie orzekał organ odwoławczy. Omawiany przepis, w zakresie w jakim przez art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r., ma nadal ma zastosowanie, otwiera drogę dochodzenia odszkodowania przez wszczęcie postępowania administracyjnego wówczas, gdy w postępowaniu administracyjnym została wydana decyzja, której stwierdzono nieważność bądź stwierdzono, że wydana została z naruszeniem prawa, zaś rzeczą przeprowadzonego postępowania jest ustalenie czy wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności spowodowało szkodę. Sprzecznie zatem z treścią wymienionego przepisu Sąd I instancji uznał, że art. 160 kpa nie miał zastosowania w odniesieniu do żądania skarżącej zgłoszonego w postępowaniu przed organem I instancji, bowiem nie stwierdzono nieważności decyzji organu I instancji ustalających opłaty za wprowadzenie substancji zanieczyszczających do powietrza, a wyłącznie decyzji organu II instancji a przy ponownym rozpoznaniu sprawy decyzje organu I instancji uchylano i przekazywano sprawy do ponownego rozpoznania. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych dawało stronie podstawę do dochodzenia przed organem administracji odszkodowania na podstawie art. 160 kpa. Prezentowane w motywach zaskarżonego wyroku odmienne stanowisko Sądu, że "Samo stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, wydanej w ramach przewidzianej kontroli instancyjnej nie stwarza podstaw do występowania wnioskiem o odszkodowania w trybie art. 160 kpa " daje asumpt do podzielnia stanowiska zarzutu skargi kasacyjnej o wadliwym zastosowaniu przez sąd tego uregulowania.

12 Akceptacja przez Sąd stanowiska organu administracji o braku podstaw dla przeprowadzenia postępowania administracyjnego i umorzenia przez organ postępowania w konsekwencji zamyka stronie drogę dochodzenia naprawienia szkody spowodowanej wydaniem decyzji dotkniętej wadą nieważności i prowadzi do naruszenia art. 77 ust. 1 Konstytucji, co słusznie podnosi skarga kasacyjna.

13 Uzasadniony jest w związku tym zarzut skargi kasacyjnej, że zaskarżone orzeczenie zapadło z naruszeniem wymienionych przepisów, co powoduje jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

14 Ubocznie, wobec braku w tym względzie zarzutu skargi kasacyjnej, podnieść należy, ze wadliwe jest też stanowisko Sądu, że dochodzenie z mocy art.160kpa odszkodowania było ograniczone do przypadku stwierdzenia nieważności przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji, bowiem stosownie do treści art. 282 pkt 1 p.p.s.a. odpowiedzialność taka powstaje również wówczas, gdy sąd administracyjny zaskarżoną decyzje uchyli a organ rozpatrujący sprawę ponownie umorzy postępowanie.

15 Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 185 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.