Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2023 r., II OSK 334/23

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2023 r., II OSK 334/23

Sentencja

1 Dnia 27 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i G. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1300/22 w sprawie ze sprzeciwu A. K. i G. F. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 1 sierpnia 2022 r., nr WINB-WOA.7721.218.2022.AG w przedmiocie legalności budowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 10 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1300/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw na zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla Miasta Częstochowy z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr 84/2022, umarzającą w całości postępowanie w sprawie legalności zabudowy gospodarczej (obecnie pracowni protetyki), położonej przy wschodniej granicy nieruchomości przy ul. [...] w C. dz. nr ewid. [...] obręb [...], i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

3 Sąd I instancji wskazał, że legalność zaskarżonej decyzji Śląskiego WINB należy rozpatrywać w świetle wskazań tutejszego Sądu zawartych w wyroku z dnia 6 września 2021 r. o sygn. akt II SA/Gl 915/21. Skład orzekający wskazał tam wyraźnie, że "(...) dla rozstrzygnięcia sprawy, której przedmiotem jest legalność obiektów budowlanych, istotnym jest jednoznaczne ustalenie daty budowy tych obiektów. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nie doprowadziło do ustalenia tych okoliczności, a ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie sposób wywnioskować, iż obecnie istniejące obiekty są tożsame z tymi, których te dowody dotyczą. Dopiero ustalenie, kiedy budynki zostały wzniesione i czy zostały wzniesione legalnie, pozwolą na odpowiednie zastosowanie przepisów Prawa budowlanego". W świetle zaś art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

4 Sąd I instancji stwierdził, że ma świadomość, iż PINB podjął różnorakie działania zmierzające do ustalenia daty wzniesienia spornego obiektu. W znaczącej części okazały się one bezskuteczne. Jednakże w zaskarżonej obecnie decyzji organ odwoławczy dał wyraźne wskazania, dotyczące możliwych do zastosowania środków dowodowych. Dopiero podjęcie próby ich wykorzystania pozwoli na stwierdzenie, że PINB zrealizował wszystkie swoje obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Winien zatem podjąć próbę pozyskania zdjęć lotniczych z lat 50 ubiegłego wieku, z przybliżeniem na działkę numer [...]. Materiał dowodowy należy ponadto uzupełnić o archiwalne wyrysy z mapy zasadniczej około roku 1950 do chwili obecnej, o co PINB powinien wystąpić do Wydziału Geodezji właściwego organu.

5 Jeśli wspomniane wyżej dowody będą mogły być wykorzystane pozwolą na podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z zasadą prawdy obiektywnej. Jeśli zaś pozyskanie wspomnianych dowodów będzie obiektywnie niemożliwe, może organ pierwszej instancji rozważyć umorzenie postępowania w sprawie.

6 Powyższe rozważania stanowią jednocześnie odpowiedź na zarzuty sprzeciwu. Sąd ma pełną świadomość, że tak długo trwające postępowanie pozostawia skarżących, a jednocześnie właścicieli przedmiotowego obiektu, w stanie ciągłej niepewności. Stąd polemizują z oceną załączonych do akt sprawy zdjęć lotniczych. Ta polemika jest w pełni uzasadniona, ale na etapie postępowania przed organem I instancji. Temu ostatniemu zostało nakazane wykonanie określonych czynności. Ich realizacja, albo obiektywnie pojęta niemożność pozyskania wskazanych dowodów powinny umożliwić podjęcie decyzji ostatecznie rozstrzygającej sprawę.

7 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii z dnia 15 lipca 2009 r. dotyczącej dachu na budynku przy ul. [...] w C. wraz z fotografiami, dla stwierdzenia faktu istnienia budynku przy ul. [...] w C. w dacie sporządzenia tejże opinii.

8 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. przez oddalenie sprzeciwu wniesionego przez skarżących, a tym samym nieuchylenie zaskarżonej uprzednio decyzji Śląskiego WINB w całości, a to mimo iż decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., albowiem brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

10 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

11 Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

12 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

13 Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

14 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a.

15 Skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji, która mogłaby stanowić skuteczną podstawę do zakwestionowania legalności zaskarżonego wyroku. Zasadniczo skarga kasacyjna zawiera argumentację, która potwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo wyłożył istotę decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., jak i to, że w okolicznościach niniejszej sprawy trafnie ocenił legalność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

16 Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji trafnie wyłożył w ramach art. 64e p.p.s.a. z jakich względów organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie zaś do treści tego przepisu organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy stwierdzi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej zaś sprawie organ odwoławczy trafnie dostrzegł, co ocenił Sąd I instancji, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 12, art. 15, art. 77 § 1 K.p.a. – nie dokonano ustaleń w kluczowych kwestiach, a mianowicie kiedy zabudowa gospodarcza została wzniesiona i czy została wzniesiona legalnie. W konsekwencji zaistniały podstawy do zastosowania przez Sąd I instancji art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalenia sprzeciwu na zaskarżoną decyzję kasatoryjną Śląskiego WINB.

17 Należy pamiętać, że taki zakres postępowania wyjaśniającego został określony w wiążącym na podstawie art. 153 p.p.s.a. (ale także i art. 170 p.p.s.a.) wyroku WSA w Gliwicach o sygn. akt II SA/Gl 915/21. Zgodnie z tą wiążącą oceną dla rozstrzygnięcia sprawy istotnym jest jednoznaczne ustalenie daty budowy tych obiektów, ponieważ dopiero ustalenie, kiedy budynki zostały wzniesione i czy zostały wzniesione legalnie, pozwolą na odpowiednie zastosowanie przepisów Prawa budowlanego.

18 W reakcji na tą ocenę organ I instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy. Jednak, w ocenie WINB, postępowanie to nie doprowadziło do uzyskania jednoznacznych dowodów, w oparciu o które można by wydać legalne rozstrzygnięcie, w tym na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

19 W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokładnie wyjaśnił z jakich względów nie daje wiary uzyskanym dowodom oraz w sposób szczegółowy wskazał, jakie dowody, i w jaki sposób powinien pozyskać organ I instancji.

20 W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie tej oceny, ponieważ stanowisko skarżących opiera się na gołosłownych twierdzeniach, że zdjęcia lotnicze od roku 1957 są nieosiągalne, albowiem nie były wykonywane. Nie przedstawiono w tym zakresie stanowiska z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, które potwierdziłoby tego rodzaju twierdzenia skarżących. Podobnie skarżący nie przedstawili stanowiska Wydziału Geodezji jeśli chodzi o archiwalne wyrysy z mapy zasadniczej z około roku 1950 do chwili obecnej.

21 Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy niewadliwie stwierdził, uwzględniając także zgromadzony dotychczas materiał dowodowy, że dopiero na podstawie poszerzonego materiału dowodowego można będzie przejść do oceny zeznać świadków i stron, które pozostają ze sobą w sprzeczności. W ramach tej oceny organu odwoławczego brak jest podstaw do stwierdzenia, że została ona wyrażona z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. W tym kontekście w skardze kasacyjnej nie wykazano z jakich względów organy miałyby jednym dowodom odmówić wiarygodności i mocy dowodowej, a drugim taką moc przyznać. W szczególności w omawianym zakresie wnioskowana w skardze kasacyjnej o dopuszczenie jako dowodu opinia z 15 lipca 2019 r. wraz z załączonymi fotografiami – nie stanowi w żadnym wypadku potwierdzenia, że sprawa została już w pełni wyjaśniona jeśli chodzi od ustalenie daty budowy zabudowy gospodarczej, jak i tego czy powstała ona legalnie. Natomiast ewentualne nowe dowody dotyczące nieustalonych okoliczności (np. zdjęcia lotnicze, archiwalne wyrysy map) mogą mieć znaczenie przy ocenie całości materiału dowodowego, w tym na ponowne zweryfikowanie osobowych źródeł dowodowych, które, jak w sprawie oceniono, są ze sobą sprzeczne. Poza tym dodatkowe dowody, o jakich wyżej mowa, mogą mieć znaczenie dla ustalenia w jakim rygorze prawnym, tj. pod rządami jakich przepisów prawa budowlanego, została zrealizowana przedmiotowa zabudowa, celem stwierdzenia co konkretnie powstało nielegalnie.

22 Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

23 Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.