Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2014 r., II OSK 303/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2014 r., II OSK 303/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) NSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 768/12 w sprawie ze skargi B. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 768/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględniając skargę B. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w R. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w R. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

3 Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], PINB w R. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku kurnika, zlokalizowanego na działkach nr [...] położonych w miejscowości K., zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] września 2007 r., nr [...], o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.

4 W uzasadnieniu organ wskazał, że zgromadzone w aktach sprawy dokumenty pozwalają ustalić, że B. B. wniosek o wznowienie złożyła po upływie terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Pismem z dnia 27 listopada 2007 r., nr [...], organ poinformował wnioskodawczynię m.in. o tym, że prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania kurnika zlokalizowanego na działkach nr [...], położonych w miejscowości K., zostało zakończone decyzją tegoż organu z dnia [...] września 2007 r.; pismo doręczono dnia 13 grudnia 2007 r.; natomiast wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez B. B. w dniu 12 lutego 2008 r. co oznacza, że upłynął czas dłuższy, niż jeden miesiąc, od dnia 13 grudnia 2007 r.

5 Zażalenie na ww. postanowienie złożyła B. B..

6 Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpoznaniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

7 W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że strona może złożyć ze skutkiem prawnym podanie o wznowienie postępowania wskazując przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji, a organ obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. W razie niespełnienia wymogów formalnych podania, właściwy organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Odnosząc się do realiów przedmiotowej sprawy wskazał, że przesłanką, która przemawia za odmową wznowienia postępowania administracyjnego jest wniesienie podania po upływie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W aktach sprawy znajduje się pismo PINB z dnia 27 listopada 2007 r. informujące B. B. o zakończeniu prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] września 2007 r. Przesyłkę zawierającą to pismo odebrał dorosły domownik – mąż B. B. – J. B., składając podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru w dniu 13 grudnia 2007 r. Organ wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 12 lutego 2008 r., a więc po upływie jednomiesięcznego terminu, od kiedy B. B. dowiedziała się o fakcie wydania decyzji w postępowaniu, w którym nie brała udziału jako strona. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu naprowadził, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, kiedy strona dowiedziała się o decyzji, a więc o fakcie jej wydania, a nie treści. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

8 Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B. B., wnosząc o jego uchylenie.

9 W ocenie skarżącej [...] WINB wysunął błędny wniosek, jakoby w dniu 13 grudnia 2007 r. dowiedziała się o decyzji z dnia [...] września 2007 r. Powtórzyła swoje stanowisko, że w dniu 13 grudnia 2007 r. dowiedziała się o wydaniu decyzji, zaś 30 stycznia 2008 r. dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia i w dniu 12 lutego 2008 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania mimo, że nie udostępniono jej decyzji do wglądu. Zakwestionowała też stanowisko organu, że podstawą do wznowienia jest fakt wydania decyzji.

10 W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie wskazując, że wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawiera uzasadnienie zaskarżonego postanowienia.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 768/12, uwzględniając skargę wskazał, że bezspornie skarżąca B. B. nie była stroną tego postępowania zakończonego decyzją PINB w R. z dnia [...] września 2007 r., nr [...]; pismem z dnia 27 listopada 2007 r., nr [...], organ poinformował skarżącą m.in. o tym, że postępowanie dotyczące ww. kurnika zostało zakończone decyzją tegoż organu z dnia [...] września 2007 r.; pismo doręczono dnia 13 grudnia 2007 r.; o treści ww. decyzji organ poinformował B. B. w piśmie z dnia 17 stycznia 2008 r., doręczonym w dniu 30 stycznia 2008 r.; wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez B. B. w dniu 12 lutego 2008 r.

12 W takim stanie faktycznym organy nadzoru budowlanego przyjęły, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został po upływie terminu stojąc na stanowisku, że data powzięcia informacji o wydaniu decyzji, bez powiadomienia o zawartym w niej rozstrzygnięciu, rozpoczyna bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Natomiast zdaniem skarżącej, bieg terminu rozpoczyna się dopiero od dnia uzyskania informacji o treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.

13 Sąd powołał się na treść art. 148 K.p.a. oraz wskazał na utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym dowiedzenie się o decyzji oznacza nie tylko powzięcie wiadomości o jej istnieniu, ale również o zawartym w niej rozstrzygnięciu (por. wyroki NSA: z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2336/10, LexPolonica nr 3891675; z dnia 15 maja 2008 r., sygn. II OSK 547/07, LexPolonica nr 2055662; z dnia 10 marca 2006 r. sygn. II OSK 622/05, ONSAiWSA 2006/5 poz. 133). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podzielił.

14 W ocenie Sądu, za dowiedzenie się o decyzji nie można uznać powzięcia wiadomości wyłącznie o dacie jej wydania, numerze i sprawie, której dotyczy, jak to przyjęły organy. Informacje te nie mówią bowiem wszystkiego o tym, co stanowi o jej najważniejszym elemencie – o rozstrzygnięciu. Dowiedzenie się o rozstrzygnięciu oznacza pozyskanie wiadomości o tym, jakiej sprawy dotyczyła decyzja, czy była to decyzja pozytywna bądź negatywna, czy też w inny sposób kończąca postępowanie. Wreszcie rozstrzygnięcie, jego treść, pozwala na subiektywną ocenę zasadności wniesienia podania o wznowienie postępowania decyzją tą zakończonego.

15 Przenosząc powyższe uwagi na występujący stan faktyczny Sąd stwierdził, że wadliwie organy ustaliły datę rozpoczynającą bieg terminu do wznowienia postępowania. Datą tą w żadnym wypadku nie będzie dzień doręczenia skarżącej informacji o wydaniu decyzji z dnia [...] września 2007 r., nr [...], tj. 13 grudnia 2007 r., gdyż pismo organu w tym dniu doręczone nie zawierało informacji o treści rozstrzygnięcia. Natomiast za datę rozpoczynającą bieg terminu uznać należy dzień 30 stycznia 2008 r., w którym skarżąca odebrała pismo organu informujące również o treści decyzji PINB z dnia [...] września 2007 r. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że zaskarżone i poprzedzające je postanowienie naruszają art. 149 § 3 K.p.a.

16 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

17 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

18 - naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 575/09;

19 - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 K.p.a. i art. 149 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, ale bieg ten rozpoczyna się od dnia, w którym strona dowiedziała się o treści tej decyzji i dopiero uchybienie temu terminowi uprawnia organ do odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

21 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

22 Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

23 Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

24 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

25 Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie narusza art. 153 p.p.s.a. W wyroku o sygn. akt II SA/Rz 575/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – co prawda stwierdził, że na podstawie akt sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, że z pism znajdujących się w aktach administracyjnych nie można jednoznacznie ustalić, czy termin warunkujący uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania został zachowany – jednak swoją ocenę oparł bez odniesienia się do treści pisma z dnia 17 stycznia 2008 r., znak: [...]. Zatem stanowisko Sądu zawarte ww. wyroku w odniesieniu do treści tego pisma i jego wpływu na wynik sprawy nie może być decydujące z punktu widzenia zastosowania art. 153 p.p.s.a. Co najistotniejsze w wyroku tym Sąd wskazał, że rzeczą organu było jednoznaczne ustalenie, kiedy skarżąca dowiedziała się o decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie. Pomimo tego organ I instancji związany oceną prawną zawartą w tym wyroku nie wziął pod uwagę treści pisma z dnia 17 stycznia 2008 r., znak: [...], a organ II instancji pomimo treści zażalenia, w którym B. B. wskazywała na okoliczność, że dopiero w piśmie z dnia 17 stycznia 2008 r. doręczonym jej w dniu 30 stycznia 2008 r. organ podał treść rozstrzygnięcia, w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, pomimo, że okoliczność ta była istotna dla wyniku postępowania w niniejszej sprawie. W tym względzie organ odwoławczy nie może zasłaniać się ogólnymi ustaleniami Sądu Administracyjnego, którego rozstrzygnięcie z założenia miało prowadzić do dokładnego ustalenia przez organy administracyjne czy został zachowany termin, o jakim mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Nie mogło zatem w tym zakresie dojść do pominięcia treści ww. pisma.

26 W tych okolicznościach zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

27 Nie jest uprawniony zarzut skargi kasacyjnej, zgodnie z którym zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 K.p.a. i art. 149 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, ale bieg ten rozpoczyna się od dnia, w którym strona dowiedziała się o treści tej decyzji i dopiero uchybienie temu terminowi uprawnia organ do odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.

28 Stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku w kwestii znaczenia tego kiedy skarżąca dowiedziała się o treści decyzji znajduje uzasadnienie faktyczne i prawne, a w skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych prawnych kontrargumentów, które zwalczyłyby stanowisko Sądu I instancji.

29 Stosownie do art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 tej ustawy biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z kolei zgodnie z treścią art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej wyżej wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ administracji jest obowiązany z urzędu zbadać zachowanie tego terminu. Uchybienie terminowi do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania stanowi o braku podstaw do merytorycznej oceny decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym.

30 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że cytowany przepis art. 148 § 2 k.p.a. jest klarowny i jasny. Zgodnie z tym stanowiskiem ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji (jak np. termin do wniesienia odwołania określony w art. 129 § 1 K.p.a. czy termin z art. 111 § 1 K.p.a. do żądania uzupełnienia decyzji), lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 769/97). Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 K.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (por. wyroki NSA: z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 931/07; z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1025/11; z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1927/11). Podmiot wnoszący podanie o wznowienie co do zasady powinien mieć świadomość jakie konkretnie rozstrzygnięcie będzie przedmiotem jego wniosku, co wynika z zasad ogólnych postępowania, tak aby nie było konieczność inicjowania postępowania w sprawie decyzji, która być może zawiera pozytywne dla wnoszącego podanie rozstrzygnięcie. W szczególności w sytuacji gdy wniosek o wznowienie oparty jest na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracyjny powinien mieć na względzie, że to treść decyzji jest istotna z tego względu, że mamy do czynienia z podmiotem, który nie brał udziału w postępowaniu, a więc który nie miał wiedzy w tym względzie. Jednak z automatu nie oznacza to, że brak wiadomości w zakresie objętego wnioskiem o wznowienie rozstrzygnięcia stanowi przeszkodę do skutecznego wniesienia takiego podania. Warunkiem jest bowiem dochowanie terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 K.p.a., a uzyskanie informacji o treści rozstrzygnięcia na dodatek w sytuacji gdy podmiot próbuje taką informację pozyskać bezpośrednio od organu administracyjnego należy rozpatrywać w kategoriach standardu wywiedzionego z reguł logiki formalnej, a nie przesłanki wynikającej wprost z ustawy.

31 A zatem Sąd I instancji w sposób uprawniony oparł zaskarżony wyrok na tezie, zgodnie z którą bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Zwalczenie tego stanowiska przez gołosłowne stwierdzenie, że nie ma koniczności aby strona wnosząca podanie miała wiedzę o treści rozstrzygnięcia jest niewystarczające i nie znajduje poparcia w treści zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego.

32 Prawidłowo w tej sytuacji przyjął Sąd I instancji, że to przy piśmie z dnia 17 stycznia 2008 r., znak: [...], doręczonym w dniu 30 stycznia 2008 r., organ poinformował B. B. o treści decyzji PINB w R. z dnia [...] września 2007 r., nr [...], o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w sprawie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku kurnika, zlokalizowanego na działkach nr [...] położonych w miejscowości K.. Zasadnie zatem Sąd stwierdził, że wadliwie organy ustaliły datę rozpoczęcia biegu terminu do wznowienia postępowania, którym to działaniem doprowadziły w konsekwencji do naruszenia art. 149 § 3 K.p.a.

33 Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.