Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2021 r., II OSK 3029/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2021 r., II OSK 3029/20

Sentencja

1 Dnia 18 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 887/20 w sprawie ze skargi B. K. i Z. K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...]; II. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] solidarnie na rzecz B. K. i Z. K. kwotę 1154 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 887/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "PWIS", [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

3 Pismem z dnia 17 sierpnia 2019 r. (data wpłynięcia do organu – 10 grudnia 2019 r.) skarżący wystąpili z żądaniem zamknięcia cmentarza parafialnego Parafii [...], zlokalizowanego pomiędzy ulicami [...] i [...] w P.. Swoje żądanie uzasadnili naruszeniem wymaganej odległości pól grzebalnych powyższego cmentarza od budynków mieszkalnych, powodującym zagrożenie sanitarne dla właścicieli nieruchomości sąsiadujących z cmentarzem.

4 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, zwany dalej "PPIS", w P., odpowiadając na ww. wniosek, w piśmie z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], zawarł swoje stanowisko wskazujące, że nie może zakazać dalszego korzystania ze wskazanego cmentarza, a przy tym brak jest przesłanek do określenia jego zagrożenia dla życia i zdrowia.

5 Następnie skarżący wnieśli pismo o charakterze odwoławczym i jednocześnie podtrzymali swoje żądanie zamknięcia cmentarza parafialnego.

6 Zaskarżoną decyzją PWIS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], i orzekł o umorzeniu w całości postępowania prowadzonego przed organem I instancji.

7 Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że ww. pismo PPIS z [...] stycznia 2020 r. należało potraktować jako decyzję administracyjną, ponieważ zawiera ono wszystkie konieczne elementy pozwalające ją uznać za decyzję rozstrzygającą w sprawie żądania zamknięcia ww. cmentarza parafialnego.

8 Natomiast PWIS, odnosząc się do sposobu załatwienia sprawy, wyjaśnił, że zamykanie cmentarzy nie należy do kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1473) o zamknięciu cmentarza komunalnego decyduje właściwa rada gminy lub rada miasta po zasięgnięciu opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego, natomiast o zamknięciu cmentarza wyznaniowego decyduje właściwa władza kościelna po zasięgnięciu opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego. PPIS nie miał podstaw prawnych do rozstrzygania w zakresie dotyczącym zamknięcia cmentarza parafialnego w P.. Wobec czego sprawę zgłoszonego żądania organ powinien był załatwić w trybie art. 61a K.p.a. przez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie zamknięcia przedmiotowego cmentarza wraz z poinformowaniem stron, kto jest właściwy do zamknięcia cmentarza parafialnego na podstawie art. 1 ust. 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W tych warunkach, zdaniem PWIS, decyzję PPIS należało uchylić i umorzyć w całości postępowanie organu I instancji dotyczące zamknięcia ww. cmentarza parafialnego.

9 Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 27 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59); art. 107 K.p.a.; art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 61a K.p.a.

10 W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zamieszczone w zaskarżonej decyzji.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 887/20, oddalając skargę, wskazał na przesłanki wynikające z art. 61a § 1 K.p.a. warunkujące odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że PWIS trafnie powiązał pierwotną bezprzedmiotowość postępowania z dyspozycją art. 1 ust. 5 ww. ustawy o cmentarzach, zgodnie z którym o zamknięciu cmentarza wyznaniowego decyduje właściwa władza kościelna po zasięgnięciu opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego. Taka treść regulacji prawnej wymuszała bowiem uznanie, że zamknięcie ww. cmentarza, a zatem cmentarza wyznaniowego, nie jest sprawą pozostającą w kompetencji organu administracji publicznej załatwianą w drodze wydania decyzji administracyjnej. Z drugiej jednak strony Sąd wskazał, że zakresem zastosowania art. 26 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zwanej dalej "u.p.i.s." jest objęte zamknięcie cmentarza jako szczególnego rodzaju obiektu użyteczności publicznej, jeżeli naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych na terenie cmentarza spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a jednocześnie innego rodzaju zakaz lub nakaz nie byłby w tym zakresie skuteczny. Sąd zobowiązany był tym niemniej wziąć pod uwagę, że interes prawny, jaki przysługuje skarżącym w sprawie w oparciu o wskazaną regulację art. 26 ust. 2 u.p.i.s. został już jednakże wcześniej "wyczerpany", wobec wydania przez PPIS decyzji z [...] października 2005 r., znak: [...], nakazującej zaniechania przez Parafię [...] dalszego pochówku zmarłych w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza przy ul. [...] i ul. [...] w P.. Takie zaś konsekwencje wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2294/17. Podstawą zaś wydania ww. decyzji z 2005 r., co wynika z poczynionej przez Sądy analizy podstaw prawnych zastosowanego nakazu, stanowił wskazywany w skardze art. 26 u.p.i.s., wobec czego nie można organowi Państwowej Inspekcji Sanitarnej zarzucić pominięcia w kontrolowanej sprawie skorzystania z kompetencji, którą PPIS już się posłużył w celu określenia sytuacji prawnej skarżących jako podmiotów zamieszkujących w sąsiedztwie cmentarza w warunkach niezachowania wymaganej odległości budynku mieszkalnego od cmentarza i gdy skuteczność prawna tego zakazu, który ma charakter obowiązujący, nie może być kwestionowana. W stanie prawnym wynikającym z treści art. 1 ust. 5 ww. ustawy o cmentarzach, współkształtowanym decyzją PPIS z [...] października 2005 r. PWIS miał z tego względu podstawę do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem z 17 sierpnia 2019 r. Na ocenę tę, zdaniem Sądu, nie mogły mieć wpływu podnoszone przez skarżących trudności w egzekwowaniu zakazu pochówki w strefie ochronnej, albowiem kwestia ta ma związek z podjęciem przez organy egzekucyjne skutecznych działań wymuszających podporządkowanie się bezwzględnemu zakazowi ustanowionemu na mocy decyzji znak: [...] i przez pryzmat tejże kwestii o charakterze faktycznym nie może być oceniana sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją MPWIS z [...] marca 2020 r.

12 Wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżących, zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom procesowym powołanym w skardze (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.), albowiem w kontrolowanej sprawie organ dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozostaje zwięzłe, niemniej powody zastosowania orzeczenia kasatoryjnego zostały, w ocenie Sądu, w wystarczający sposób ujawnione w treści decyzji, która z tego względu spełnia podstawowe wymagania art. 107 § 3 K.p.a. Niezrozumiały pozostaje zarzut braku odniesienia się przez organ odwoławczy do stanowiska przedstawionego przez skarżących w odwołaniu z 3 stycznia 2020 r. oraz w piśmie z 27 stycznia 2020 r. Zarzut ten nie został uszczegółowiony, co nie pozwala Sądowi merytorycznie go rozważyć, uwzględniając jednozdaniowe oświadczenie zamieszczone w piśmie z 3 stycznia 2020 r. i trzyzdaniowe oświadczenie w piśmie z 27 stycznia 2020 r.

13 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

14 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

15 - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. przez jego niezastosowanie, w sytuacji w której organ dysponuje uprawnieniem nakazania zamknięcia obiektu użyteczności publicznej oraz wadliwą wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że ówczesne wydanie prawomocnej decyzji w oparciu o ten przepis wyczerpuje interes prawny stron w możliwości występowania w przyszłości z innym żądaniem opartym o ten przepis;

16 - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ww. ustawy o cmentarzach przez jego niezastosowanie, w sytuacji w której właściwy miejscowo inspektor sanitarny jest zobowiązany do nadzoru nad przestrzeganiem przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

17 Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

18 - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 5 ww. ustawy o cmentarzach przez wadliwe zastosowanie, w sytuacji w której przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowym przypadku;

19 - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 80 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ nie podjął czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego w zakresie występowania naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

20 Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

22 Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

23 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

24 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.

25 Mają rację skarżący, że okoliczność pozostawania w obrocie prawnym decyzji PPIS z [...] października 2005 r., znak: [...], nakazującej zaniechania przez Parafię [...] dalszego pochówku zmarłych w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza przy ul. [...] i ul. [...] w P. – nie wyczerpuje problematyki dotyczącej nadzoru sanitarnego sprawowanego przez właściwe organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nad działalnością ww. cmentarza parafialnego w P.. Taka ogólna kompetencja organów nadzoru sanitarnego w odniesieniu do cmentarzy wynika z art. 21 ust. 1 ww. ustawy o cmentarzach w związku z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s., co w odniesieniu do przedmiotowego cmentarza było już przedmiotem wypowiedzi Sądów Administracyjnych (patrz ww. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2294/17 oraz wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1407/16). Na co bowiem zwrócono uwagę niemożność zachowania norm sanitarnych w wypadku pełnego wykorzystania pól grzebalnych – co w konsekwencji prowadziłoby do pochówków z naruszeniem wymaganej prawem odległości od terenów mieszkalnych lub ujęć wody – powoduje, że cmentarz ulega zamknięciu. Nie ma możliwości chowania zmarłych z naruszeniem tych odległości. Na uwagę zasługuje, że art. 21 ust. 1 ww. ustawy o cmentarzach posługuje się pojęciem "nadzoru", którym określa się najczęściej sytuacje, w których organ nadzorujący jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie organów nadzorowanych. Uprawnienia nadzorcze oznaczają więc uprawnienia kontrole wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy nadzorowane w jego działalności. W tej sprawie określony katalog uprawnień nadzorczych organów sanitarnych wynika z art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s., które są władne wydać m.in. nakaz zamknięcia, który w okolicznościach tej sprawy ewentualnie, tj. w przypadku istnienia zagrożenia sanitarnego, powinien zostać skierowany do właściwej władzy kościelnej, która jest odpowiedzialna za zamknięcie cmentarza wyznaniowego (art. 1 ust. 5 ww. ustawy o cmentarzach). Jednak określona ocena w tym zakresie powinna zostać poprzedzona stosownym postępowaniem wyjaśniającym mającym na celu wskazywane przez skarżących zagrożenie sanitarne i zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 80 K.p.a. Jak bowiem wynika z wniosku skarżących, wskazywano w nim na wyczerpanie możliwości grzebalnych przedmiotowego cmentarza i dokonywanie tam pochówków z naruszeniem norm odległościowych. Należy wskazać, że tego rodzaju uchybienia nie są akceptowalne z uwagi na interes publiczny (poważne uchybienia), ponieważ grożą za nie sankcje karne, o jakich mowa w art. 18 ustawy o cmentarzach. Dlatego tym bardziej właściwy organ nadzoru sanitarnego powinien zająć się merytorycznie wnioskiem skarżących celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na względzie czy funkcjonowanie przedmiotowego cmentarza nie powoduje aktualnie zagrożenia sanitarnego i czy rzeczywiście cmentarz ten powinien zostać zamknięty. W tych warunkach organ nadzoru powinien rozważyć jakie ewentualnie działania nadzorcze przedsięwziąć w przypadku gdy potwierdzą się zarzuty skarżących, w tym dotyczące naruszenia nakazu wynikającego z ww. decyzji z 2005 r., polegającego na zaniechaniu przez Parafię [...] dalszego pochówku zmarłych w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza przy ul. [...] i ul. [...] w P.. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia, że w okolicznościach tej sprawy zaistniała przesłanka z art. 61a § 1 K.p.a. dotycząca bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ww. ustawy o cmentarzach; art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 5 ww. ustawy o cmentarzach; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 80 K.p.a. – zawierają usprawiedliwione podstawy.

26 Mając powyższe na względzie, skoro uwzględnieniu podlegały zarzuty skargi kasacyjnej i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena w tym zakresie przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku oraz w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...].

27 Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.