Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2017 r., II OSK 302/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2017 r., II OSK 302/16

Sentencja

1 Dnia 20 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 917/15 w sprawie ze skargi H. T. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu z dnia [...] października 2014 r.; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz H. T. kwotę 1100 zł (słownie: tysiąc sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 917/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. T. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

3 Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] znak: [...] na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nakazał H. T. dokonać rozbiórki ogrodzenia działki nr [...] od strony działki nr [...] (droga gminna) w miejscowości K., gm. [...] o konstrukcji drewnianej, (składającego się z drewnianych słupków, łat i sztachet), długości 24,20 m i wysokości 1,30 m.

4 Po rozpatrzeniu odwołania H. T. wniesionego od powyższej decyzji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

5 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 17 lipca 2014 r. przeprowadzono kontrolę na działce [...]. W czasie czynności kontrolnych stwierdzono, że "od strony działki [...] (droga gminna) istnieje obiekt o konstrukcji drewnianej wykonany ze słupków o różnych przekrojach, do których zamontowano dwie poprzeczne łaty. Do wyżej wymienionych łat zamocowano sztachety o różnych szerokościach. Wysokość przedmiotowego obiektu mierzona od gruntu wynosi 1,30 m". Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z wypisem uproszczonym z rejestru gruntów z dnia [...] czerwca 2014 r. właścicielem działki nr, [...] na której wzniesione zostało badane ogrodzenie jest H. T., która zgodnie ze swoim oświadczeniem z dnia 15 września 2014 r. jest również jego inwestorem. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia [...] czerwca 2014 r. władającym działką nr [...], od strony na której usytuowane jest ogrodzenie jest na zasadach samoistnego posiadania Gmina C. Jednocześnie, działka nr [...] stanowi drogę gminną, co wynika z uchwały Rady Gminy Chełmiec nr [...]. Następnie ustalono, że inwestor wykonał na działce nr [...] w miejscowości K., gm. C., od strony działki nr [...] (droga gminna) obiekt budowlany – ogrodzenie o konstrukcji drewnianej, składające się z drewnianych słupków, łat i sztachet, długości 24,20 m i wysokości 1,30 m. Ogrodzenie to wykonane zostało w odległości 0,55 m – 0,65 m od krawędzi jezdni drogi gminnej. Zgodnie z oświadczeniem inwestora ogrodzenie zostało wykonane na przełomie kwietnia i maja 2014 r. Organ odwoławczy podkreślił, że uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r., opublikowaną w dzienniku urzędowym Województwa Nowosądeckiego (nr [...]) Rada Gminy Chełmiec pozytywnie zaopiniowała wniosek Zarządu Gminy Chełmiec o zaliczenie dróg lokalnych na ternie Gminy Chełmiec do kategorii dróg gminnych zgodnie z załączonym wykazem, stanowiącym załącznik nr 1 do cyt. uchwały. Droga ta w załączniku nr 1 wskazana została pod pozycją 212, pod nazwą "[...]" oraz jest oznaczona numerem drogi 290076 K. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu właściwy jest tryb postępowania na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane.

6 Organ odwoławczy podkreślił, że legalizacja jakiegokolwiek obiektu w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane uzależniona jest od jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lub w przypadku jego braku z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na przedmiotowym obszarze minimalna linia zabudowy drogi została ustalona w tabeli drogowej, stanowiącej załącznik do uchwały (§ 9 pkt 3 uchwały). Zgodnie z tą tabelą odległość zabudowy w terenie liczona od krawędzi jezdni dla kategorii pozostałych dróg publicznych – dróg (oznaczonych klasą D) powinna wynosić nie mniej niż 6 metrów. Odległość ta nie została w tym przypadku zachowana. Wzniesienie obiektu budowlanego w odległości bliższej niż wskazana powyżej wymaga wcześniejszego uzyskania zgody właściwego zarządcy drogi. Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Chełmcu wskazał, że istniejąca lokalizacja ogrodzenia stwarza zagrożenie dla pieszych i uczestników ruchu drogowego w związku z czym nie wyraża na nią zgody. W związku z powyższym w tym przypadku nie występują przesłanki wskazane w art. 49b ustawy Prawo budowlane umożliwiające wdrożenie postępowania legalizacyjnego.

7 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. wniosła H. T.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 917/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

9 W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż H. T. nie dokonała wymaganego prawem zgłoszenia wykonania na działce [...] w K., gmina C. od strony działki nr [...] (drogi gminnej) ogrodzenia o konstrukcji drewnianej składającej się z drewnianych słupków, łat i sztachet długości 24,20 m i wysokości 1,30 m. Skutkiem prawnym budowy obiektu bez wymaganego zgłoszenia jest orzeczenie nakazu rozbiórki chyba, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a w przypadku jego braku ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Zdaniem Sądu organy rozpoznające sprawę trafnie stwierdziły, że nie występują przesłanki wskazane w art. 49b ustawy Prawo budowlane umożliwiające wdrożenie postępowania legalizacyjnego dla budowy ogrodzenia bez dokonanego zgłoszenia, co było konieczne w świetle obowiązujących przepisów. Ogrodzenie wykonano w odległości 0,55 m do 0,65 m od krawędzi jezdni drogi gminnej, w warunkach samowoli budowlanej. Tymczasem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr IX/61/2003 Rady Gminy Chełmiec z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec IV" w Gminie Chełmiec) w § 9 pkt 3 i tabeli drogowej stanowi że odległość od krawędzi jezdni w terenie zabudowy powinna wynosić nie mniej niż 6 m od drogi gminnej. Droga 128 (oznaczona w m.p.z.p. jako D2KD ) jest drogą gminną, we władaniu Gminy C. i została zaliczona do tej kategorii Rozporządzeniem Wojewody Nowosądeckiego nr 52 z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego. Zarządca drogi gminnej nr [...] – Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w miejscowości C. nie wyraził zgody na odstępstwo od wymaganych odległości. Sąd podkreślił, że wbrew zarzutom skargi organ nie przeprowadzał dowodu z oględzin w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego jak twierdzi skarżąca a jedynie wykonywał czynności kontrolno-sprawdzające w terenie w dniu 17 lipca 2014 r. Czynności te przeprowadzano jeszcze przed wszczęciem postępowania z urzędu, co nastąpiło 23 lipca 2014 r. Czynności dokonywano od strony drogi gminnej, wykonując pomiar oraz dokumentację zdjęciową. Nie była konieczna obecność strony. Dowody zostały zebrane w trakcie postępowania administracyjnego wyczerpująco. Były kompletne już w momencie wydawania decyzji przez organ I instancji. Zebrany materiał dowodowy został oceniony prawidłowo przez organy I i II instancji. Postępowanie administracyjne i wydane decyzje zgodne były z wymogami art. 7, art. 8, art. 10 , art. 15 , art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

10 Sąd podkreślił, że nie ma racji skarżąca twierdząc, że dokonała jedynie "odbudowy – remontu" parkanu który istniał w tym samym miejscu od lat sześćdziesiątych, bowiem jak sama zeznała w dniu 15 września 2014 r. postępowaniu administracyjnym: "ogrodzenie zostało wykonane w miesiącach kwiecień – maj 2014 r. przeze mnie tuż przy istniejącym starym ogrodzeniu, które zostało uprzednio zniszczone przez użytkowników drogi, pługi śnieżne i lokalnych wandali". Nie jest to zatem remont i utrzymanie zabudowy istniejącej jak wywodzi skarżąca, a budowa nowego obiektu.

11 Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 października 2015 r. wniosła H. T. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie:

12 1. art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, czego konsekwencję stanowi błędne uznanie, że zakres prac przeprowadzonych na zlecenie skarżącej Pani H. T. w miesiącach kwiecień - maj 2014 r. świadczy o tym, że była to "budowa ogrodzenia" wymagająca zgłoszenia właściwemu organowi w trybie powołanego powyższej przepisu;

13 2. art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że ogrodzenie będące przedmiotem niniejszego postępowania jest obiektem budowlanym, w sytuacji, gdy faktycznie jest to urządzenie budowlane;

14 3. art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, czego konsekwencję stanowi błędne uznanie, że ogrodzenie będące przedmiotem niniejszego postępowania jest obiektem budowlanym;

15 4. art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że czynności wykonane na zlecenie skarżącej Pani H. T. były budową ogrodzenia, w sytuacji, gdy faktycznie były to roboty budowlane;

16 5. art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, czego konsekwencję stanowi błędne uznanie, że czynności wykonane na zlecenie skarżącej Pani H. T. były budową ogrodzenia;

17 6. art. 145 § 1 § 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja administracyjna i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są niezgodne z prawem, zarówno w zakresie norm prawa materialnego, jak i naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na dokonanie błędnych ustaleń faktycznych dotyczących tego, że pracę przeprowadzone na zlecenie skarżącej w miesiącach kwiecień–maj 2014 r. były "budową ogrodzenia";

18 7. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznego stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, z którego jedynie w sposób dorozumiany wynika, że Sąd niewłaściwie określił zakres prac wykonanych na zlecenie skarżącej H. T., charakter spornego ogrodzenia, a także to, że skarżąca H. T. dokonała rozbiórki ogrodzenia i w tym samym miejscu wniosła nowy obiekt - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

19 ewentualnie – w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że czynności wykonane przez skarżącą Panią H. T. wymagały zgłoszenia w trybie art. art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane – oprócz zarzutów z punktu 2-7 niniejszej skarg – na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucam zaskarżonemu wyroki naruszenie:

20 1. § 9 pkt 3 w związku z tabelą drogową Uchwały Nr IX/61/2003 Rady Gminy Chełmiec z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec IV" w Gminie Chełmiec poprzez jego błędną wykładnię, czego konsekwencję stanowi błędne uznanie, że pojęcie "minimalna linia zabudowy" dotyczy ogrodzenia usytułowanego na nieruchomości skarżącej, co doprowadziło do nieuprawnionego stanowiska dotyczącego niemożności wdrożenia postępowania;

21 2. art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, w sytuacji, gdy: sporne ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym, pracom wykonanym na zlecenie skarżącej w miesiącach kwiecień–maj 2014 r. nie można przypisać przymiotu budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, usytuowanie spornego ogrodzenia nie jest sprzeczne z wskazanym powyższej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

22 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja administracyjna i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji - oprócz wskazanych powyżej zarzutów - są niezgodne z prawem także z uwagi na błędną wykładnię § 9 pkt 3 w związku z tabelą drogową Uchwały Nr IX/61/2003 Rady Gminy Chełmiec z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec IV" w Gminie Chełmiec oraz błędną wykładnię i zastosowanie art. 49 b ustawy Prawo budowlane.

23 Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji organu II instancji, w dalszej kolejności na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu odwoławczego i decyzji organu I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

26 W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

27 Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty mogą w okolicznościach tej sprawy być uzasadnione.

28 Na wstępie należy zaznaczyć, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (art. 30 ust. 1 pkt 3), budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych wymagała zgłoszenia, przepisy te zostały zmienione z dniem 28 czerwca 2015 r.

29 Prawdą też jest, że zgodnie z art. 3 pkt 9 Pr.bud. ogrodzenia zostały zaliczone do urządzeń budowlanych.

30 W związku z tym, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. budowa ogrodzeń w sytuacjach tam określonych wymagała zgłoszenia, a zgodnie z art. 3 pkt 9 Pr.bud. ogrodzenia były zaliczane do urządzeń budowlanych, w orzecznictwie sądowym przyjęto, iż w przypadku budowy ogrodzenia na działce zabudowanej (bez wymaganego zgłoszenia), mają zastosowanie przepisy art. 50-51 Pr.bud., gdyż takie ogrodzenie jest traktowane jako urządzenie budowlane. Natomiast w przypadku budowy ogrodzenia na działce niezabudowanej (bez wymaganego zgłoszenia), mają zastosowanie przepisy art. 49b Pr.bud., gdyż takie ogrodzenie jest kwalifikowane jako obiekt budowlany (wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2593/15, Lex nr 2323162).

31 W związku z powyższym nietrafny jest zarzut naruszenia zaskarżanym wyrokiem art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., gdyż w dacie wydania decyzji w tej sprawie taki przepis obowiązywał i dotyczył ogrodzeń tam wymienionych niezależnie od tego czy są obiektami budowlanymi czy też urządzeniami budowlanymi. Trafnie natomiast podnosi się w dalszych zarzutach skargi kasacyjnej, że w tym przypadku sporne ogrodzenie powinno być traktowane jako urządzenie budowlane, nie powinny więc mieć w tej sprawie zastosowania przepisy art. 49b Pr.bud.

32 Podnoszony w pkt 7 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest uzasadniony jeżeli ma dotyczyć tego, że wcześniej w tym samym miejscu było ogrodzenie, które zostało następnie rozebrane i postawiono nowe ogrodzenie. Sam ten fakt nie oznacza, że nowe ogrodzenie jest legalne i nie wymagało zgłoszenia. W takiej sytuacji może być problemem spornym czy był to remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Pr.bud., czy budowa nowego ogrodzenia, na co zwrócił uwagę Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 9).

33 Uzasadniony jest zarzut naruszenia § 9 pkt 3 w związku z tabelą drogową uchwały Nr IX/61/2003 Rady Gminy Chełmiec z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec IV" w konsekwencji czego przyjęto, że pojęcie "minimalna linia zabudowy" dotyczy ogrodzenia skarżącej H. T. Jest to jednak raczej zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, a nie przez błędną wykładnię. "Minimalna linia zabudowy" ustalona w planie miejscowym nie powinna dotyczyć ogrodzeń, a jedynie obiektów kubaturowych, jak np. budynki, budowle. Podobnie jak art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440), który też nie dotyczy ogrodzeń (wyrok NSA z 9 lipca 1999 r., IV SA 1129/97, Lex nr 47827; wyrok NSA z 9 maja 2008 r., II OSK 45/08, Lex nr 497582; wyrok WSA w Krakowie z 3 lutego 2014 r., II SA/Kr 1453/13, Lex nr 1502325).

34 Trafnie również podnosi się w skardze kasacyjnej to, że organy dokonały błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie. W ocenie sądu kasacyjnego organy nie dokonały w ogóle podstawowych ustaleń stanu faktycznego, bowiem z przedstawionych akt sprawy nie wynika:

35 – gdzie przebiegają linie rozgraniczające drogi gminnej urządzonej na działce nr [...],

36 – gdzie przebiega granica działki nr [...] od strony drogi gminnej urządzonej na działce nr [...],

37 – gdzie zostało postawione sporne ogrodzenie, na działce nr [...] stanowiącej własność skarżącej, czy na działce nr [...] stanowiącej własność Gminy.

38 Jeżeli działka nr [...] na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stała się z mocy prawa własnością Gminy Chełmiec od dnia 1 stycznia 1999 r. to w aktach sprawy powinny być dokładne dane, w jakich granicach ta działka przeszła na własność Gminy, za co skarżąca powinna też otrzymać odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i 5 ww. ustawy.

39 Bez dokładnego ustalenia przez organy granic działki nr [...] (po przejściu działki nr [...] na własność Gminy) oraz granic działki nr [...] stanowiącej od 1 stycznia 1999 r. własność Gminy, nie może być mowy o rozstrzygnięciu dalszych losów spornego ogrodzenia.

40 Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.