Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r., II OSK 2941/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r., II OSK 2941/12

Sentencja

1 Dnia 13 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 738/12 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zarejestrowania pistoletu do celów łowieckich 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. P. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 II OSK 2941/12

UZASADNIENIE

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej ":WSA"), wyrokiem z dnia 13 lipca 2012 r., II SA/Wa 738/12, oddalił skargę L. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji (zwanego dalej KGP")

4 z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zarejestrowania pistoletu do celów łowieckich.

5 W uzasadnieniu wskazano, że Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach (zwany dalej "KWP") decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] odmówił zarejestrowania do celów łowieckich, broni palnej

6 w postaci pistoletu centralnego zapłonu marki Glock 19.

7 KGP, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał

8 w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że w związku

9 z nowelizacją ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zmianami

10 - zwanej dalej "ubia") dokonaną ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej

11 w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją

12 oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym

13 (Dz. U. Nr 38, poz. 195 ze zm.) rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych

14 i Administracji z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie rodzajów szczególnie niebezpiecznych broni i amunicji oraz rodzajów broni odpowiadającej celom,

15 w których może być wydane pozwolenie na broń (Dz. U. Nr 19, poz. 240, ze zm.) zostało uchylone, natomiast określenie rodzajów broni dopuszczonej do używania w zależności od celu, do jakiego zostało wydane pozwolenie, prawodawca przeniósł do tej ustawy, wskazując w art. 10 ust. 4 pkt 3 ubia jedynie blankietowo, iż do celów łowieckich można posiadać broń dopuszczoną do wykonywania polowań na podstawie odrębnych przepisów. Przepisy takie zawiera rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz (Dz. U.

16 Nr 61, poz. 548 ze zm. - zwane dalej "rpol"). Wskazano, że brak jest wystarczających przesłanek rejestrowania broni krótkiej do celów łowieckich

17 pod rządami przepisów rpol w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 grudnia

18 2011 r., ponieważ wykonywaniu polowania z broni krótkiej stało na przeszkodzie konsekwentne używanie przez ustawodawcę określeń "naboje myśliwskie", "myśliwskie naboje śrutowe", "myśliwskie naboje kulowe" oraz "myśliwska broń palna". Ubia oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 28 grudnia 2009 r.

19 w sprawie uprawnień do wykonywania polowania (Dz. U. z 2010 r. Nr 3, poz. 19) nie zawierają definicji broni myśliwskiej czy myśliwskiej amunicji

20 śrutowej i kulowej. Wyróżnienie natomiast przez ustawodawcę tych pojęć,

21 tj. niepoprzestanie na określeniu "broń palna kulowa i śrutowa" oraz "broń palna

22 o lufach gładkich i gwintowanych", "amunicja kulowa i śrutowa" bez przymiotnika "myśliwska", należy uznać za symptomatyczne i odnoszące się do stanów faktycznych, konstrukcyjnych, tj. de facto tradycyjnie broni długiej, czyli strzelb

23 i sztucerów, w tym samopowtarzalnych. Tym samym polowanie przy użyciu broni krótkiej nie było dozwolone przepisami ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1226 ze zm. - zwanej dalej "upł") oraz rpol w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 grudnia 2011 r.,

24 ponieważ stał temu na przeszkodzie obowiązek używania wyłącznie amunicji myśliwskiej, a zatem nie bojowej, stosowanej w pistoletach, a ponadto ograniczenie ładowności magazynka broni. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia w ich aktualnym brzmieniu, tj. obowiązującym od dnia 14 grudnia 2011 r., gdyż rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 15 listopada 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz (Dz. U.

25 Nr 257, poz. 1548) nie zawiera przepisów przejściowych, które nakazywałyby organom Policji załatwiać sprawy rejestracji broni z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dniu jej zgłoszenia do rejestracji. Dlatego też zastosowano przepisy rpol w ich brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez organ drugiej instancji.

26 WSA, po rozpoznaniu skargi L. P. uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podkreślono, że chociaż w momencie orzekania w sprawie

27 przez organ pierwszej instancji, ani ubia, ani przepisy rpol nie zawierały definicji broni myśliwskiej oraz myśliwskiej amunicji śrutowej i kulowej, to jednak organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż broń wskazana we wniosku nie może zostać zarejestrowana jako broń myśliwska. Podniesiono również,

28 że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 15 listopada 2011 r., zmieniające rpol, weszło w życie w dniu 14 grudnia 2011 r., czyli przed wydaniem decyzji

29 przez organ drugiej instancji, a ponadto nie zawierało przepisów przejściowych. WSA uznał więc, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy znowelizowanego § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, a tym samym działanie organu odwoławczego było prawidłowe. Za zastosowaniem nowych przepisów przemawia niewątpliwie ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć interesem jednostki. Ważnym interesem publicznym jest tu idea łowiectwa

30 jako element ochrony środowiska przyrodniczego, czyli ochrona zwierząt łownych

31 i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Polowanie to, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 - 2 upł, tropienie, strzelanie z myśliwskiej broni palnej, łowienie sposobami dozwolonymi zwierzyny żywej oraz łowienie zwierzyny przy pomocy ptaków łowczych za zgodą ministra właściwego do spraw środowiska, zmierzające do wejścia w jej posiadanie. Wykorzystywanie jako broni myśliwskiej broni typu Glock 19 zaprzecza więc celom, jakie przyświecały ustawodawcy. WSA wskazał także,

32 iż w przypadku decyzji konstytutywnych, czyli kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych, czyli stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku,

33 na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie). Przedmiotowa sprawa dotyczy decyzji o charakterze konstytutywnym,

34 a więc zastosowanie przez organ drugiej instancji § 3 ust. 1 rozporządzenia

35 w nowym brzmieniu uznano za prawidłowe.

36 Do wyroku zgłoszono zdanie odrębne, w którym stwierdzono,

37 że w przedmiotowej sprawie została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji zastosował przepisy obowiązujące w okresie od dnia 9 marca 2011 r. do dnia 14 grudnia 2011 r., natomiast organ drugiej instancji zastosował przepisy obowiązujące od dnia 14 grudnia 2011 r., które wskazywały na inne kryteria kwalifikacyjne broni myśliwskiej, wykluczając ze zbioru broni myśliwskiej pistolety i rewolwery in block. Stwierdzono, że organ drugiej instancji trafnie uznał, iż wobec zmiany stanu prawnego, do prawidłowego rozpatrzenia sprawy należy zastosować przepisy obowiązujące w brzmieniu od dnia 14 grudnia 2011 r. Podkreślono, że organ drugiej instancji powinien był uchylić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji

38 i nakazać temu organowi ponownie rozpatrzyć sprawę, przy zastosowaniu kryteriów przewidzianych w aktualnie obowiązujących przepisach. Każdy

39 z organów obu instancji rozpatrzył tę samą sprawę według inaczej brzmiących przepisów, ustanawiających inne kryteria merytoryczne istotne dla wyniku sprawy, co stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności. Niedostrzeżenie

40 tego uchybienia przez WSA stanowiło rażące naruszenie podstawowych zasad prawa.

41 Skargę kasacyjną wniósł L. P., żądając uchylenia wyroku WSA w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Orzeczeniu WSA zarzucono naruszenie art. 145 § 1 lit. c\ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U.

42 z 2012 r., poz. 270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa") w związku z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071

43 ze zmianami - zwanej dalej "kpa"), ponieważ przyjęto, że decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tymczasem decyzja organu pierwszej instancji została wydana

44 z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 4 pkt. 3 ubia w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez ten organ. Ponadto decyzja organu drugiej instancji była niekorzystna dla skarżącego, pomimo że tylko on wniósł odwołanie, a decyzja KWP rażąco nie naruszała prawa ani interesu społecznego. Zgodnie więc z art. 139 kpa organ odwoławczy mógł wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo lub interes społeczny. Tym samym oddalenie skargi na decyzję KGP, utrzymującą w mocy decyzję KWP o odmowie zarejestrowania pistoletu do celów łowieckich, która w momencie jej wydawania w sposób rażący naruszała prawo,

45 w żadnym razie nie powinna zostać uznana przez Sąd pierwszej instancji

46 za decyzję, która nie naruszyła prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

47 Autor skargi kasacyjnej wskazał także, iż przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 856) dopuszczają, w sytuacji uzasadnionej względami humanitarnymi, uśmiercenie zwierzęcia przy użyciu broni palnej przez osobę uprawnioną, a więc również

48 przy użyciu broni innej niż myśliwska broń długa. Wyrazem tego było uchylenie

49 z dniem 10 marca 2011 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

50 i Administracji z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie rodzajów szczególnie niebezpiecznych broni i amunicji oraz rodzajów broni odpowiadającej celom,

51 w których może być wydane pozwolenie na broń (Dz. U. z 2000 r. Nr 19,

52 poz. 240), które to w § 5 pkt 2 stwierdzało, że pozwolenie na broń używaną

53 do celów łowieckich nie może być wydane dla pistoletów i rewolwerów.

54 W odpowiedzi na skargę kasacyjną KGP wniósł o jej oddalenie podkreślając, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

55 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

56 Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

57 Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że zarzuty w niej zawarte nie są zasadne.

58 W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący błędnie sformułował zarzuty kasacyjne. Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174

59 pkt 1 i 2 ppsa, na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podmiot składający skargę kasacyjną, powinien konkretnie wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera swoje zarzuty, tj. czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu

60 o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić,

61 czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu, czy jego niewłaściwe zastosowanie. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do przepisu art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu, a która w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

62 W rozpatrywanej sprawie skarżący w skardze kasacyjnej w ogóle nie wskazuje podstaw skargi kasacyjnej, a jedynie ogólnie wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 139 kpa, w sytuacji

63 gdy wyrok powoduje, że w obrocie prawnym pozostały decyzje organów policji wydane z naruszeniem art. 10 ust. 3 pkt 4 ubia. Z tego sformułowania nie wynika, o którą konkretnie z ww. podstaw chodzi, a zatem nie wiadomo, czy wniesiona skarga kasacyjna została oparta rzeczywiście tylko na jednej spośród wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa podstaw kasacyjnych, czy też użyte

64 przez stronę skarżącą sformułowanie należy traktować jako pomyłkę. Strona

65 nie wskazała również, w ramach której z tych dwóch określonych w art. 174 pkt 1

66 i 2 ppsa podstaw kasacyjnych, podniesione zostały sformułowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty. Sądząc ze sposobu zredagowania skargi kasacyjnej

67 i prezentowanych argumentów można jedynie przypuszczać, że została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych. Co więcej należy zauważyć, że stawiając zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił,

68 czy jego naruszenia upatruje w błędnej wykładni czy w niewłaściwym zastosowaniu, ani nie uszczegółowił tych zarzutów, tj. nie wykazał, jaka powinna być prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów lub jak powinno wyglądać ich prawidłowe zastosowanie. Skarżący kasacyjnie poprzestał tylko na wskazaniu

69 ust. 4 w związku z ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt jako przepisu potwierdzającego jego argumenty, ale przytoczona jednostka redakcyjna ustawy

70 o ochronie zwierząt nie istnieje w tekście ustawy. Trudno jest zatem rozpoznać argumentację skargi kasacyjnej.

71 Nawet jednak, gdyby mając na uwadze konstytucyjną zasadę prawa do sądu

72 uznać, że skarga została prawidłowo sformułowana to i tak zarzut dotyczący

73 naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 ust. 1 lit. c\ ppsa w związku

74 z art. 139 kpa jest błędny. Skarżący przytacza jedynie przepis dotyczący uchylenia

75 przez sąd decyzji w sytuacji naruszenia przez organ przepisów postępowania

76 mającego wpływ na wynik sprawy. W tym wypadku miałby to być przepis art. 139

77 kpa statuujący zakaz reformationis in peius który, zdaniem autora skargi

78 kasacyjnej, został naruszony. Skarżący utożsamił ten zakaz z tym, że decyzja

79 organu drugiej instancji jest dla niego niekorzystna. Takie rozumienie treści

80 art. 139 kpa jest chybione. NSA wskazuje więc, że zakaz reformationis in peius

81 oznacza, iż organ drugiej instancji nie może pogarszać sytuacji prawnej strony.

82 Natomiast decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję nie może być uznana

83 za łamiącą zakaz reformationis in peius, ponieważ decyzja taka nie zmienia

84 sytuacji prawnej strony (por. np.: P. Przybysz, Kodeks Postępowania

85 administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007 r., s. 309, teza 4.).

86 Jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego NSA wskazuje z kolei, że

87 w podobnej sprawie NSA wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r., II OSK 2355/12 oddalił

88 skargę kasacyjną. Uzasadniając oddalenie Sąd podniósł, że treść art. 10 ust. 4 pkt

89 3 ubia w związku z § 3 ust. 1 rpol nie budzi wątpliwości, iż broń krótka nie może

90 być uznana za broń myśliwską. Sąd podkreślił, że treść

91 ww. rozporządzenia również sprzed wejścia w życie noweli z dnia 15 listopada 2011 r. wskazywała, iż broń krótka nie może być używana do celów łowieckich,

92 a zatem należy uznać, że zmiana treści § 3 rpol, wprowadzona z dniem 14 grudnia 2011 r., nie zmieniała wcześniejszego stanu prawnego w stosunku do pistoletów

93 i rewolwerów, lecz tylko doprecyzowała brzmienie przepisów tego rozporządzenia, usuwając możliwe wątpliwości co do tego, że broń ta nie może służyć polowaniom. Dokonywane zmiany przepisu prawa nie zawsze stanowią

94 zmianę o charakterze prawotwórczym (normatywnym), gdyż wprowadzenie

95 przez normodawcę nowelizacji danego przepisu prawa może mieć charakter jedynie redakcyjny i porządkujący. NSA uznał więc, że nowela

96 nie zmieniła zasadniczo stanu prawnego, a zatem niezależnie od tego

97 czy zastosowano by w stosunku do skarżącego przepisy rozporządzenia

98 w brzmieniu sprzed dnia 14 grudnia 2011 r., czy tak jak to dokonał organ drugiej instancji wedle brzmienia po wejściu w życie noweli, jego sytuacja prawna

99 nie uległa zmianie. Przepisy nie dopuszczają bowiem przez cały czas możliwości używania broni krótkiej do celów łowieckich. NSA w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w pełni akceptuje i przyjmuje za własne te ww. argumenty.

100 Biorąc powyższe pod uwagę NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł

101 jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.