Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2023 r., II OSK 2887/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2023 r., II OSK 2887/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 42/21 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą we W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 42/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą we W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] listopada 2020 r., znak: [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynku domu handlowego [...] położonego we W. przy ul. [...], oddalił skargę.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Towarzystwo [...] z siedzibą we W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

4 1) przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

5 a) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżone decyzje naruszały art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej, nierozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego i braki w uzasadnieniu decyzji, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.,

6 b) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżone decyzje naruszały art. 75 § 1 i 84 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez pominięcie zeznań świadków w postępowaniu, których rola w istocie sprowadzała się również do przekazywania organowi wiadomości specjalnych, o których mowa w art. 75 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.,

7 c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy,

8 d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i fragmentaryczne uzasadnienie orzeczenia, uniemożliwiające prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o zasadności bądź bezzasadności skargi;

9 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich błędną wykładnię, opartą na nienormatywnych i subiektywnych kryteriach oceny pojęcia zabytku, co miało wpływ na wynik sprawy.

10 Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i/lub decyzji Ministra Kultury, Dziedzictwa oraz o przyznanie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

11 Skarżący kasacyjnie wniósł też, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu i/lub decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

12 W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że organy nie wykazały, czy i dlaczego przedmiotowy obiekt nie posiada wartości, o których mowa w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w sprawie doszło do rażącego naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. poprzez znaczną dowolności w ocenie dowodów oraz przekroczenie granic uznania administracyjnego. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznał wszystkich kwestii, istotnych dla rozstrzygnięcia skargi. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów dotyczących nierozpoznania argumentów strony skarżącej przed postępowaniem pierwszej i drugiej instancji. Nie odniósł się także do zarzutu, który postawiono organom, tj. braku przeprowadzenia postępowania merytorycznego przed organem drugiej instancji.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

15 Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

16 W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

17 Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

18 Chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Artykuł ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku oddalającego skargę lub uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Poza tym w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie są skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

19 W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ww. elementy, a uzasadnienie części prawnej jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, które doprowadziły do oddalenia skargi, zresztą słusznego rozstrzygnięcia, o czym będzie mowa przy rozpatrywaniu pozostałych zarzutów naruszenia prawa. Nie można zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że jest ono "ogólnikowe i fragmentaryczne" i nie pozwala prześledzić toku rozumowania sądu i instancji.

20 Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Tutaj taka sytuacja nie wystąpiła.

21 Niezrozumiałym jest, na tle niniejszej sprawy, przywoływanie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

22 Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. "Nierozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy", mając na uwadze dyspozycję ww. przepisu, nie oznacza jego naruszenia. To, że sąd wojewódzki zaakceptował stanowiska organów orzekających zawarte w decyzjach nie oznacza naruszenia wskazanej wyżej normy prawnej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zawartych w punkcie 1) a i b organy konserwatorskie przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadą zawartą w art. 7 k.p.a., a także zgromadziły w aktach sprawy materiał dowodowy, który w sposób pełny i dokładny odzwierciedlił ustalony stan faktyczny w sprawie, uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a.

23 W rozpoznawanej sprawie, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

24 Zauważyć należy, iż przepisy regulujące zagadnienie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską, a zatem decyzja tego organu ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku zawartej w art. 3 pkt 1) wyżej wymienionej ustawy, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Jako że, jest to decyzja uznaniowa, to organ szczególnie jest związany zasadami ogólnymi normowanymi w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ ma w szczególności obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

25 Decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

26 Zaznaczyć należy, iż decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. W niniejszej sprawie sąd I instancji prawidłowo ocenił, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ochrony konserwatorskiej wnikliwie w uzasadnieniu decyzji przedstawił nie tylko opis obiektu, ale też dokonał jego oceny. Aby obiekt był wpisany do rejestru zabytków musi być obiektem wyróżniającym się swoimi wartościami: artystycznymi, historycznymi, naukowymi na tle innych obiektów. Ponieważ wpis do rejestru jest najwyższym reżimem ochrony prawnej to ocena jego wartości wymaga pogłębionej wiedzy specjalistycznej. W przedmiotowej sprawie zgromadzono wiele dokumentów potrzebnych do wydania decyzji. W aktach znajduje się: opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy we W. z [...] marca 2015 r. (k. 15-17 akt administracyjnych); akta poprzednio prowadzonej sprawy przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wpisania budynku [...] do rejestru zabytków w 2015 r.; druga opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] lutego 2018 r (k.251-252); liczna dokumentacja załączoną do wniosku Towarzystwa [...]; protokół z oględzin z [...] kwietnia 2019 r. wraz z dokumentacją fotograficzną; opinia prywatna dr. L. K. z [...] sierpnia 2019 r. (k.131-137); opinia Towarzystwa [...] (k.117-118); protokół z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej [...] października 2019 r., w trakcie której przesłuchano dr. hab. R. E. i dr A. G. (k. 200).

27 Ma rację sąd wojewódzki, że w uzasadnieniu decyzji organy zarówno I jak i II instancji wyjaśniły w sposób przekonywujący i logiczny, że budynek domu handlowego [...] nie posiada walorów przeznaczających go do indywidualnego wpisu do rejestru zabytków oraz, że w zaskarżonych decyzjach jednoznacznie wskazano, że [...] położony we W. przy ul. [...] nie reprezentuje wartości historycznej, artystycznej lub naukowej pozwalającej na uznaniu go za zabytek.

28 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz.329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.