Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2022 r., II OSK 2753/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2022 r., II OSK 2753/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2495/18 w sprawie ze skargi I. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2018 r. nr 1451/18 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. K. kwotę: 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2495/18 oddalił skargę I. K. (dalej zwanej skarżącą) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2018 r., nr 1451/18 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

3 Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2018 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 6 czerwca 2018 r., znak PINB.7141.15.18.AW stanowiącego odpowiedź na pisma skarżącej z dnia: 26 lutego 2018 r., 27 marca 2018 r., 30 marca 2018 r., 11 kwietnia 2018 r., 15 maja 2018 r. i 24 maja 2018 r., dotyczących odmowy wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie części zrealizowanej inwestycji - gazociągu wysokiego ciśnienia o Ø 400 mm - posadowionego niezgodnie z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej i pozwolenia na budowę na działkach o nr ewid. [...], [...]-[...] oraz [...] obr. [...] gmina [...].

5 W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji, w oparciu o pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1849/09 stwierdził, że kwestionowane pismo nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów, których występowanie jest niezbędne do uznania go za decyzję administracyjną. Zauważył, że chociaż zawiera oznaczenie organu administracyjnego, datę wydania i podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji, to jednak pozostałe elementy zostały pominięte. Brak jest bowiem powołania podstawy prawnej, a co za tym idzie nie ma uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, a także pouczenia o przysługujących stronie prawnych środkach zaskarżenia.

6 Organ II instancji uznał, że pismo z dnia 6 czerwca 2018 r. nie stanowi decyzji ani postanowienia, lecz ma charakter jedynie informacyjny. Dlatego też, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawa możliwości wniesienia środka zaskarżenia od pisma.

7 Skargę na wskazane rozstrzygnięcie wniosła skarżąca. Wyraziła pogląd, że kwestionowane przez nią pismo posiada wszystkie przymioty decyzji administracyjnej, wymagane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a uchylenie się przez organ od prowadzenia postępowania wynika z przyczyn pozamerytorycznych.

8 W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że zasadnie orzeczono o niedopuszczalności odwołania, bowiem nie dotyczyło ono decyzji administracyjnej a pisma skierowanego do skarżącej z informacją, że organ stopnia powiatowego nie znajduje podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania.

10 Sąd powołał następnie art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że jeżeli organ administracji uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, to nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia, bowiem wystarczającym w takiej sytuacji jest pisemne poinformowanie podmiotu o braku podstaw do jego wszczęcia. Ustawodawca przyznał organom I instancji autonomiczność w podjęciu decyzji o wszczęciu postępowania z urzędu. Ani organ odwoławczy ani Sąd nie ma podstaw do oceny zasadności stanowiska o odmowie wszczęcia z urzędu, a tym samym kontroli pisma, którym organ informuje o tym zainteresowanego.

11 Sąd podzielił zatem ocenę organu II instancji, że pismo z 6 czerwca 2018 r. nie stanowi decyzji ani postanowienia, lecz ma charakter jedynie informacyjny. Jest to dokument urzędowy nieposiadający charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.

12 Z tych powodów Sąd I instancji oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.).

13 Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Sądowi I instancji zarzuciła:

14 1. naruszenie prawa materialnego poprzez:

15 a. niewłaściwe zastosowanie art. 61 § 1 k.p.a. polegającego na przyjęciu przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowiska, że w przypadku informacji o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu zaskarżenie przez wnioskodawcę odmowy podjęcia przez organ czynności jest niedopuszczalne,

16 b. obrazę art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w zw. z art. 48 i art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), których treść wskazuje na obowiązek wszczęcia i prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej;

17 c. obrazę § 19 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 1991 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie szczegółowych zasad i trybu zakładania i prowadzenia geodezyjnych ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz uzgodnień i współdziałania w tym zakresie (Dz. U. Nr 83, poz. 376);

18 2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wypływ na wynika sprawy, to jest art. 7, art. 8 i art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. wobec utrzymania w mocy przez organ II instancji stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, naruszającego wymienione wyżej w pkt a - c przepisy, co miało istotny wpływ na treść orzeczeń wydanych w niniejszej sprawie.

19 Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku a także uchylenie w całości poprzedzającego powyższy wyrok postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w celu jej merytorycznego rozpatrzenia, jak i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania oraz przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania bowiem w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne. Wniosła ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

21 Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

22 Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

23 Zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., pomijając jego wadliwą konstrukcję tj. brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. ze wskazanym w zarzucie przepisem k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że art. 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem miedzy zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie o przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Artykuł 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie regulują sposobu wszczęcia postępowania, ustalenie w tym zakresie następuje w wyniku wykładni przepisów materialnoprawnych. W doktrynie przyjęto regułę, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, następuje natomiast w postępowaniu wszczynanym na jej wniosek (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 353 - 354). Reguła powyższa może mieć jedynie znaczenie pomocnicze bowiem często z przepisów szczególnych wynika, że postępowanie dotyczące przyznania uprawnień może być wszczęte również z urzędu, a nie tylko na wniosek osoby zainteresowanej. Ponadto przepis art. 61 § 2 k.p.a. przewiduje dopuszczalność wszczęcia postępowania z urzędu, gdy przepis prawa wymaga wniosku strony. Zauważyć również należy, że ww. doktrynalna reguła może mieć zastosowanie w sytuacjach, gdy jest tylko jedna strona postępowania, gdyż trudno oczekiwać, że strona sama dla siebie żądałaby postępowania, w którym mogą być na nią nałożone obowiązki. Istnieją jednak takie sytuacje - np. w postępowaniu dotyczącym procesu budowlanego - gdy występuje więcej stron (inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu - często strony o sprzecznych interesach) i wtedy może się zdarzyć, że jedna ze stron będzie żądała wszczęcia postępowania, w którym możliwe jest osiągnięcie wyniku w postaci nałożenia obowiązków na inną stronę postępowania.

24 Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że z akt niniejszego postępowania bezspornie wynika, że skarżąca wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o sprawdzenie zgodności zrealizowanej inwestycji - gazociągu wysokiego ciśnienia o Ø 400 mm - z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej i pozwoleniem na budowę. Skarżąca podniosła, że w wyniku realizacji powyższej inwestycji doszło do przeniesienia gazociągu w stosunku do zaprojektowanego przebiegu o kilkanaście metrów w głąb należącej do niej działki, co spowodowało ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Skarżąca żądała więc wszczęcia postępowania w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych w obrębie budowy gazociągu, a zatem w trybie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. Przepisy te nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach. Niemniej jednak podkreślić należy, że jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, to wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, jak uczynił to organ, nie jest dopuszczalne. Brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Zaznaczyć należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu.

25 W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez bezpodstawne przyjęcie dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 k.p.a., zgodnie z którym "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi poprzez wskazanie, że organ nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. A zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane, przy ustalaniu kręgu stron nie można pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób trzecich. Pismo podmiotu, któremu przysługuje interes prawny wszczyna powyższe postępowanie z dniem jego doręczenia organowi nadzoru budowlanego (art. 61 § 3 k.p.a.).

26 Pogląd powyższy znajduje jednoznaczne potwierdzenie w treści art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, stanowiącego podstawę do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albo nałożenia obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy roboty budowlane zostały już wykonane. Nie można bowiem wykluczyć interesu prawnego właściciela nieruchomości do złożenia wniosku o doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy roboty budowlane zostały już wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Pogląd odmienny prowadzi do całkowicie nieracjonalnych wniosków, tj. braku możliwości skutecznego złożenia przez właściciela nieruchomości wniosku o kontrolę zgodności z pozwoleniem na budowę wykonanych już robót budowlanych.

27 W związku z powyższym skoro pismo skarżącej stanowiło w istocie wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie kontroli przez organ nadzoru budowlanego legalności wykonanych robót budowlanych w obrębie budowy gazociągu wysokiego ciśnienia, to należało przyjąć, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego informujące skarżącą o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie należy uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. O rodzaju aktu decyduje bowiem charakter sprawy oraz treść przepisu, będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy, a nie jego nazwa, czy forma. Przy czym pismo organu zawiera niemal wszystkie istotne elementy postanowienia określone w art. 124 § 1 i 2 k.p.a.: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony biorącej udział w postępowaniu, rozstrzygnięcie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania, a także wprawdzie jednozdaniowe tj. lakoniczne ale jednak uzasadnienie faktyczne i prawne stanowiska organu. Brak jedynie pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie. Przy czym brak ten nie przesądza w żaden sposób o kwalifikacji tego pisma jako postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

28 Przesądzenie powyższej kwestii powoduje, że rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego podlega zgodnie z art. 61a § 2 k.p.a. weryfikacji w toku instancji, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżąca była więc uprawniona do wniesienia zażalenia na postanowienie (pismo) z dnia 6 czerwca 2018 r., które organ odwoławczy powinien merytorycznie rozpoznać. Natomiast stanowisko Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w niniejszej sprawie występuje brak przedmiotu zaskarżenia, skutkujący koniecznością stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą zażalenia, należy uznać za błędne. W tej sytuacji należało uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie, jako wydane z naruszeniem przepisów art. 134 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 i art. 61a § 1 i 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

29 Przedwczesne byłoby odnoszenie się do podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w sytuacji gdy nie były one przedmiotem oceny organów w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego.

30 Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzekając na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.