Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r., II OSK 2687/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r., II OSK 2687/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1005/13 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr.[...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz K. G. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 czerwca 2014 r. oddalił skargę K.G. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie choroby zawodowej.

3 W motywach wyroku Sąd I instancji podał, że - jak ustalono - skarżąca pracowała w latach 1992-1996 oraz 1999-2013 w zakładzie "F. [...]" S.A. z siedzibą w [...] na stanowisku montera wykonując czynności obciążające stawy nadgarstkowe. W toku postępowania skarżąca była poddana dwukrotnie badaniom w dwóch jednostkach diagnostycznych. Skarżąca była badana w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. - Poradnia Chorób Zawodowych w S. (orzeczenie lekarskie z [...] lutego 2013 r., nr [...]), gdzie lekarze specjaliści odmówili rozpoznania choroby zawodowej ‒ zespół cieśni w obrębie nadgarstka. Biorąc pod uwagę obecność uznanego czynnika ryzyka powstania zespołu cieśni nadgarstka, jakim jest niedoczynność tarczycy, a także uwzględniając fakt utrzymywania się neurograficznych cech zespołu cieśni nadgarstka po przeprowadzonych zabiegach operacyjnych w 2011 r. uznano, że brak jest podstaw do rozpoznania bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem zespołu cieśni nadgarstka pochodzenia zawodowego. Następnie skarżąca była badana w Klinice IMPiZŚ w S., gdzie wydano orzeczenie lekarskie z [...] lipca 2013 r., nr [...] , w którym również nie rozpoznano ww. choroby zawodowej.

4 Lekarze diagności IMPiZŚ w S. wskazali, że skarżąca od 2003 r. uskarża się na dolegliwości ze strony kończyny górnej prawej ‒ drętwienie i bóle palców, osłabienie siły mięśniowej, wypadanie przedmiotów z ręki. Po kilku miesiącach podobne dolegliwości objęły również kończynę górną lewą. Podkreślili, że Badanie EMG z lipca 2010 r. potwierdziło elektroneurograficzne cechy obustronnego zespołu cieśni nadgarstka. Wskazali, że skarżąca była leczona operacyjnie w 2011 r. z poprawą. Po powrocie do pracy, po 4 miesiącach od leczenia operacyjnego nastąpił nawrót dolegliwości dotyczący obu rąk. W 2012 r. u chorej rozpoznano przewlekłe zapalenie tarczycy i niedoczynność tarczycy. W badaniu EMG z [...] stycznia 2013 r. stwierdzono obustronny zespół cieśni nadgarstka o umiarkowanym nasileniu i zespół rowka nerwu łokciowego po stronie lewej.

5 Lekarze diagności zaznaczyli, że w trakcie prowadzonej obserwacji klinicznej analizie poddali dostępną dokumentację medyczną pacjentki, przeanalizowali dane dotyczące warunków pracy zawodowej badanej w aspekcie obciążenia układu ruchu, przeprowadzili także specjalistyczną konsultację neurologiczną i ortopedyczną. Wskazali, że w badaniu neurologicznym nie stwierdzono odchyleń od stanu prawidłowego. W badaniu ortopedycznym rozpoznali neuropatię obwodową nerwów pośrodkowych. Jednoznacznie wskazali, że "aktualnie nie stwierdza się klinicznych cech zespołu cieśni nadgarstka; ujemny jest objaw Tinela i Phalena". Lekarze podkreślili, iż etiologia zespołu cieśni nadgarstka jest wieloczynnikowa i nie istnieją obiektywne badania, które pozwalają na jednoznaczne potwierdzenie związku z pracą zawodową. Uznanie etiologii zawodowej wymaga wykazania związku ze sposobem wykonywania pracy w sposób bezsporny lub z wysokim prawdopodobieństwem, a to z kolei wiąże się z koniecznością wykluczenia innych możliwych przyczyn schorzenia obwodowego układu nerwowego. Uwzględniając wyniki badań dodatkowych, m.in. dodatni wynik na obecność przeciwciał przeciwjądrowych ANA1, dane z dostępnej dokumentacji medycznej, a przede wszystkim istnienie u badanej uznanych pozazawodowych czynników ryzyka zespołu cieśni nadgarstka, takich jak: niedoczynność tarczycy, hipercholesterolemia, zaburzenia hormonalne wieku okołomenopauzalnego, lekarze diagności nie znaleźli podstaw do przyjęcia z wysokim prawdopodobieństwem zawodowej etiologii schorzenia, a tym samym do rozpoznania przewlekłej choroby zawodowej obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zespołu cieśni nadgarstka.

6 W ocenie Sądu, wydane w sprawie opinie są zasadniczo spójne oraz należycie uzasadnione. Sąd uznał zatem, że uprawnione jednostki medycyny pracy w sposób przekonywający wyjaśniły, z jakich przyczyn choroby skarżącej nie można uznać za chorobę zawodową. Wyrażona ocena została zawarta w spełniającej wymagania formalne opinii. Zatem z uwagi na fakt, iż warunkiem koniecznym stwierdzenia przez organy administracji choroby zawodowej jest jej uprzednie lekarskie rozpoznanie przez właściwe medyczne jednostki orzecznicze, w ocenie Sądu I instancji stwierdzić należało, że wydanie ww. opinii prowadzić musiało do odmowy stwierdzenia choroby zawodowej.

7 Sąd I instancji oddalając skargę K.G. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. stwierdził, że organ wszechstronnie zbadał okoliczności sprawy, a motywy, które przesądziły o wydaniu decyzji odmawiającej stwierdzenia choroby zawodowej zawarte zostały w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Orzeczenia lekarskie wydane w sprawie w sposób jednoznaczny wskazywały na brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wymieniając występujące pozazawodowe czynniki ryzyka. Organy w niniejszym postępowaniu nie naruszyły reguł prowadzenia postępowania dowodowego określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. prawidłowo ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, a wyprowadzone z nich wnioski nie wykraczają poza swobodną ocenę dowodów.

8 Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a.

9 W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

10 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

11 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływa na wynik sprawy a to:

12 a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nieuwzględnienie ustaleń wynikających z zebranego materiału dowodowego przy wydaniu zaskarżonego wyroku, w szczególności: bezkrytyczne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za Organami Inspekcji Sanitarnej, iż wobec występowania u skarżącej pozazawodowych czynników ryzyka powstania zespołu cieśni nadgarstka, takich jak niedoczynność tarczycy, hipercholesterolemia, oraz zaburzenia hormonalne wieku okołomenopauzalnego, nie można bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem uznać, że schorzenie cieśni nadgarstków nie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy z pominięciem, że w uzasadnieniu, wydanych na użytek postępowania, orzeczeń lekarskich o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej nie wskazano w sposób jednoznaczny, że zespół cieśni nadgarstka ma u skarżącej etiologię pozazawodową, a jedynie wskazano na taką możliwość,

13 b) § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji i brak orzeczenia o konieczności uzupełnienia wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich ze wskazaniem należytej wykładni przepisów art. 2351 Kodeksu pracy w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, celem wykluczenia faktu, że schorzenie skarżącej ma tylko i wyłącznie etiologię pozazawodową, bowiem tylko takie ustalenie uprawniało Sąd I instancji do akceptacji zapadłych decyzji administracyjnych,

14 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2351 Kodeksu pracy w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, poprzez odmowę stwierdzenia choroby zawodowej ‒ przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy: zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, wym. w poz. 20/1 wykazu chorób zawodowych, Rozp. Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych i uznanie, że z wysokim prawdopodobieństwem, a nawet pewnością dolegliwość skarżącej powstała na skutek pozazawodowych czynników ryzyka, z pominięciem, że prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu art. 2351 Kodeksu pracy, prowadzi do wniosku, że odmowa stwierdzenia choroby zawodowej możliwa jest wyłącznie w razie pewnego i stanowczego stwierdzenia, że rozpatrywana jednostka chorobowa ma etiologię wyłącznie pozazawodową.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

17 Przede wszystkim podkreślić należy, że stosownie do art. 2351 Kodeksu pracy choroba zawodowa to choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 2352 K.p.). Wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 105, poz. 869 ze zm.). Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Rozpoznanie chorób zawodowych należy do właściwości jednostek medycznych określonych w § 5 rozporządzenia i organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w kwestii rozpoznania choroby zawodowej lub braku do tego podstaw są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, jeżeli zostały one wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych. Zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego.

18 W świetle powyższego niewątpliwie bez opinii lekarskiej bądź sprzecznie z tą opinią organ administracyjny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby zawodowej i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej jest bowiem dowodem, o którym mowa w art. 84 § 1 k.p.a. i jako takie, posiadając walor opinii biegłego podlega ocenie organu administracyjnego, który na jego podstawie wydaje decyzję administracyjną. W konsekwencji orzeczenie lekarskie, jako środek służący stwierdzeniu choroby zawodowej, nie może budzić żadnych wątpliwości w odniesieniu do diagnozowanej jednostki chorobowej (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 9/11).

19 W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy inspekcji sanitarnej nie stwierdziły u skarżącej występowania jednostki chorobowej wymienionej w obowiązującym wykazie chorób zawodowych pod poz. 20.1 opierając się na zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w szczególności orzeczeniu lekarskim Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. z [...] lutego 2013 r. oraz orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z [...] lipca 2013 r. Orzeczenia te jednak, wobec złożonej etiologii tego schorzenia - co podkreślone zostało przez lekarzy orzeczników - nie mogły stać się wyłączną podstawą do wydania w tej sprawie orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącej. Brak jednoznacznych stwierdzeń co do pochodzenia choroby, wobec udokumentowanego sposobu wykonywania czynności w ramach obowiązków zawodowych, nie mógł przeważyć na korzyść pozazawodowej etiologii schorzenia. Zauważyć trzeba, że w sytuacji gdy orzeczenie lekarskie w kwestii rozpoznania choroby zawodowej jest wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, to nie może ono budzić żadnych wątpliwości w odniesieniu do diagnozowanej jednostki chorobowej. W związku z tym ww. uchybienie uzasadnia zarzut niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy nie mają odpowiedniej wiedzy specjalistycznej pozwalającej zweryfikować twierdzenie jednostki medycznej o dopuszczalności odstąpienia od dokonania szerszych badań celem wykluczenia zawodowej etiologii zespołu cieśni nadgarstka. Wydaje się jednak, że samo występowanie u badanej innych schorzeń uznawanych za czynniki pozazawodowe, nie może być uznane za wystarczające do wykluczenia stwierdzenia choroby zawodowej.

20 Z powyższego wynika, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę wniesioną do Sądu pierwszej instancji. Orzekając w tym zakresie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

21 Rozpoznając sprawę ponownie, organ przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację. W szczególności nie powinien ograniczać się do samej treści orzeczeń lekarskich wydanych w ramach niniejszego postępowania, ale powinien uwzględnić również przyczyny braku rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej oraz brać pod uwagę wszystkie dowody, które zostały zebrane w niniejszej sprawie. W razie zaś wątpliwości co do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej powinien rozważyć wystąpienie do jednostki medycznej o dodatkową konsultację, która jednak powinna uwzględniać bezwzględnie rozważania Sądu zawarte w niniejszym wyroku.

22 -----------------------

23 1